Humildade para entender o futuro da democracia (Documento completo)

Humildade para entender o futuro da democracia

David Dinis(1)

A. Das ditaduras consolidadas às democracias desenvolvidas

Cada ordenamento político tem o seu ADN, desde logo porque da mera crítica ao espírito crítico dista uma vastidão. A crítica espontânea e não fundamentada é fácil, e por isso nada acrescenta. A crítica que, embora não seja tão linear como a anterior, aborda sofisticamente a realidade – uma parte da verdade é analisada de maneira séria e a outra é omitida ou tratada de modo deturpado – também não vale muito.

O futuro exige ser livre e aberto. Ora, a crítica espontânea e não fundamentada engana‑o, enquanto a sofística o encana. O futuro obtém‑se essencialmente com espírito crítico, o símbolo do auge democrático. É desmesuradamente mais difícil do que a crítica, pois requer trabalho e organização. No fundo ele consiste na crítica construtiva, resultante da complexa articulação entre crítica, verdade, razão e sensatez.

Fazendo uma viagem rápida à história mundial, podemos concluir que, apesar de a crítica constituir uma das características humanas a valorizar – porque vai evoluindo e tornando‑se útil para a sociedade –, não releva devidamente para a qualidade democrática. Somente com apreciações proporcionadas, apoiadas na equidade e na eficiência, é possível alcançar tal qualidade. No quadro seguinte atrevo‑me a resumir simplificadamente uma abordagem acerca das combinações entre a crítica e o espírito crítico.

Se houvesse um democrómetro para mensurar a densidade democrática, certamente registaria um valor significativo quando a crítica e o juízo crítico atingissem índices bastante elevados, situação que ocorre apenas em modelos democráticos maduros – estádio (D). Nas democracias desenvolvidas o hiato entre os resultados da crítica e da análise crítica é reduzido. O mesmo sucede nos regimes totalitários, independentemente da sua natureza – estádio (A) –, só que nestes tanto a crítica como a análise crítica assumem níveis deveras diminutos. As ditaduras consolidadas são um buraco negro onde o temor impede sonhos e pensamentos, castrando qualquer opinião não coincidente com a doutrina instalada, desde a crítica amarga e ignóbil ao julgamento crítico exemplarmente fundamentado.

Os estádios (A) e (D) são os polos políticos. A sequência (A)‑(B)‑(C)‑(D) refletirá o sentido de evolução dos sistemas onde prevalece o respeito pela lei e pela ordem. Contudo, ao longo daquela evolução este respeito nem sempre existe. Por outras palavras: durante o desenvolvimento político não é rara a ocorrência de momentos onde a violação da lei e da ordem, o caos e a anarquia alastram e vulgarizam‑se – embora não seja expectável que surjam nos estádios (A) e (D), ou seja, acontecerão principalmente em ditaduras inseguras ou em democracias frágeis.

Na passagem do estádio (B) para o (C) há ganhos e perdas: ganha‑se no volume da crítica e perde‑se na respetiva qualidade. Quando a crítica não sustentada se banaliza perde credibilidade. É vulgar, pois a democracia traz a voz do povo para a rua; todos desabafam, tantas vezes sem razão. Entre esses dois estádios irrompe um vulcão infinito de sonhos acumulados. São estes sonhos (nascidos nas ditaduras decadentes) que, ao expandirem‑se, transformam o embrião da democracia num ser autónomo.

B. Espanto, desencanto e encanto

Qualquer democracia nasce de um processo metamórfico que procura elevar a utopia ao patamar da verdade. Depois de um período em que predomina o espanto, as democracias assistem a ciclos alternados de desencanto e de encanto. Enquanto a fase do espanto é emotiva, as do desencanto e do encanto revestem um caráter tendencialmente racional. Os cidadãos, individual ou coletivamente, atribuem ao desencanto e ao encanto a importância que melhor entenderem. O teor das sucessivas manifestações democráticas ocorridas nessas duas últimas fases, bem como a duração e a intensidade das mesmas, permitem caracterizar e distinguir as democracias.

A primeira etapa para a construção democrática – o período do espanto – é bela e transcende, de uma forma infantil – na aceção inocente da expressão –, a própria lógica. Assiste‑se a uma espécie de processo experimental em que as palavras dos poetas descodificam‑se e superiorizam‑se face aos argumentos dos advogados; as melodias dos músicos até então votadas ao silêncio ecoam e impõem‑se perante as análises dos economistas; as obras erguidas pelos escultores livram‑se das algemas e dos grilhões e suplantam os projetos dos engenheiros. Enfim, o mundo velho controlado por ilustres políticos, nomeadamente advogados, economistas e engenheiros encartados, fica totalmente diferente; não porque as coordenadas tenham sido reinventadas mas sim porque os sentidos do Homem livre rompem o lazarento véu do passado.

Durante o posterior desencanto impera a crítica – numas ocasiões – e o espírito crítico – noutras. É um momento de ebulição onde salta a vontade – desde que honesta e bem‑interessada, que é a única meritória – de mudar e, acima disso, de melhorar. Melhorar o bem de todos, pois se as melhorias forem boas para o conjunto, necessariamente serão para a esmagadora parte dos elementos que o compõem. O oposto não é verdade, ou seja, o bem de um punhado não significa forçosamente o bem de todos. Se o próprio Adam Smith do séc. XVIII, criador da tese da mão invisível, assistisse à civilização contemporânea, compreenderia com facilidade que as leis naturais da Física não são transponíveis para os sistemas socioeconómicos como entendera. Ele e o tenaz oponente Karl Marx do séc. XIX estariam equidistantes da realidade, ainda que situando‑se em posições antípodas.

As democracias que seguem o caminho da generalizada crítica irrefletida estão mais vulneráveis ao totalitarismo popular. Não há dúvida que, por emanarem do voto soberano do povo, são democracias tão legítimas como as restantes. No entanto não se pode afirmar que estejam em níveis semelhantes aos das democracias desenvolvidas, pois estas últimas firmam‑se em eleitores esclarecidos e lúcidos, isto é, em opiniões públicas informadas e cientes das efetivas consequências – imediatas e mediatas – das suas decisões. Daí a referência ao ADN com que se iniciou este documento.

Todas as democracias têm defeitos, inclusive as consideradas sólidas que, para a maioria das pessoas, representam a verticalidade máxima da organização social e política atingível pela inteligência humana. Quando os defeitos forem eliminados, conhecer‑se‑á outra área que extravasa a democracia. Entrar‑se‑á no reino da utopia, e portanto – dado que esta é insustentável e como tal serve de lastro para as atrocidades antidemocráticas – na imposição do autoritarismo e na cerceadura do pensamento.

Cada cidadão consegue usar corretamente o seu apurado juízo crítico e identificar um rol de imperfeições em qualquer democracia. É normal e benéfico. Tanto é benéfico para o cidadão como para a democracia – porque a fundamentação crítica (e não a crítica em si mesma) desenvolve o raciocínio e contribui para o desenvolvimento da sociedade.

Depois do desencanto, o encanto vem. Os cidadãos são capazes de conviver com as decisões mal tomadas, pois percebem que a democracia também contém erros. Acabam por agradecer ao sistema que lhes permite manifestar publicamente a sua opinião. Na fase do encanto examinam‑se as virtudes democráticas e passa‑se pelo humilde pensamento de comparar a realidade (imperfeita) com a vida (hedionda) se não houvesse democracia. Os sujeitos acusadores do regime têm capacidade para aferir que sem a luz da democracia a sociedade seria doentia e estéril.

C. A nossa maravilhosa geringonça democrática

Aterrando no passado da democracia lusitana, podemos associar a etapa do espanto ao período dominado pelos excessos de criança – quanta pena temos dos tempos de petiz em que quase nada nos era proibido – e terminado quando concluímos que a utopia era impossível alcançar, por distintos e supremos que fossem os sonhos e as ideias. A repreensão e o açoite surgiram cedo, em 1978 e 1983, com os programas financeiros do Fundo Monetário Internacional. Seguiram‑se os ciclos de contínuos (des)encantos.

A democracia em que vivemos é maravilhosa. Maravilhosa não por ser imaculada – até porque nenhuma compreende tal nível de perfeição, embora umas sejam mais pecadoras do que outras – mas sim porque é a nossa – o bastante para ter uma característica especial – e porque houve tantos milhares de patriotas que lutaram e padeceram por ela. Há a relembrar que tais ousados amigos voluntários da Pátria despiram‑se da cobardia e da resignação fáceis, pondo à disposição do próximo tudo o que de melhor tinham: a vontade e a força de transpor o genuíno desejo de liberdade política.

Se efetuarmos uma simples autocrítica, identificamos matérias em que objetivamente a lusa democracia se destaca quer pelo lado positivo, quer pelo negativo. Saindo por breves instantes da discrição, devemos reconhecer a área da saúde como um aspeto onde a democracia portuguesa tem sido literalmente maravilhosa. Cumpre enaltecer a demonstração civilizacional e humanista do Serviço Nacional de Saúde (independentemente das falhas que subsistem).

Ao invés, salienta‑se a má lição crónica que a área da justiça tem dado à democracia (não obstante o esforço por vezes hercúleo para tentar inverter os vícios do sistema judicial). A indisfarçável tendência de justiça dicotómica para pobres e ricos (conforme o dinheiro disponível para comprarem a sua defesa) e os impunes crimes financeiros de lesa‑pátria são dois exemplos. Portugal não consegue livrar‑se do subdesenvolvimento judicial enquanto o vulgar cidadão não entender que: o ato de lesar o Estado prejudica‑o sobremaneira, ao contrário do que lhe parece; a injustiça não é muito pior do que a justiça tardia; e um sistema judicial eficaz e célere é uma variável explicativa fundamental para a criação de riqueza e emprego.

Para viver em democracia não chega pintar com tinta transparente as grades da liberdade de pensamento. Para que a democracia não seja uma geringonça mas sim uma máquina credível é imprescindível que a população sinta o peso crescente da responsabilidade. A qualidade da democracia afere‑se nomeadamente pelo modo como se exige a consolidação da efetiva liberdade de oportunidades – sem a qual o princípio democrático do respeito pelo próximo é oco, opaco e cínico – e se usa a liberdade de expressão.

A exigência – enquanto atitude cidadã – manifestada pelos eleitores é essencial para a democracia avançar. Todavia a crítica e a vontade manifestadas pelo povo não fazem progredir a sociedade se a maioria optar pelo lado oposto ao que a razão e o bom‑senso preconizam. A meu ver é essencialmente isto que distingue as democracias; explica o motivo por que há sociedades onde os avanços são regulares e outras em que os avanços são frequentemente interrompidos por estagnações ou até retrocessos. A consistência democrática compadece‑se com perenes juízos críticos, e não com repentinos – mesmo que efémeros – estados de desencanto à base da crítica impolida.

Com efeito, a democracia terá tanto mais qualidade quanto melhor a concertação nas fases de encanto e sobretudo de desencanto. A união de esforços na etapa do desencanto é uma condição necessária mas não suficiente para empreender a democracia; é preciso que haja abundante audácia e sustentação crítica para tapar as adversidades do sistema. Na situação específica destes quase 40 anos de experiência democrática, parece que um dos grandes problemas é que cada português usufrui da democracia amadoramente e à sua maneira – e não de uma forma coletiva e articulada com os restantes. É legítimo, bem sei. Tão legítimo como natural é o resultado do individualismo e da desarticulação, que está patente às pessoas que não são cegas de espírito.

Quem pensa que a democracia se restringe à promoção da pluralidade de opiniões, ou é ingénuo ou é ardiloso. Há portanto que levantar o espírito crítico e pô‑lo em marcha, ao serviço da Pátria. Para que a democracia se fortaleça e navegue em velocidade de cruzeiro é necessário que conjugue adequadamente o voto e a liberdade de pensamento com o conhecimento e a responsabilidade.

D. A idade adulta do 25 de Abril

Para o grosso da população é tentador proferir incondicionalmente as máximas «Viva o 25 de Abril!» ou «25 de Abril sempre, fascismo nunca mais.» Embora a custo, não atuo desse modo, pois entendo que as frequentes referências ao 25 de Abril tornaram‑se anacrónicas. Os acontecimentos que rodearam a primavera de 1974 constituem um romantismo sublime mas já passaram, e por isso têm um lugar reservado na História e na RTP Memória. O 25 de Abril deu o mote; tivemos quatro décadas para o desenvolver.

Recordar é viver; mas viver requer muitíssimo mais. Mesmo que sejamos idólatras, convém que selecionemos os alvos e separemos as águas, sob pena de sermos profundamente injustos com quem merece. Logo, dou vivas ao gentio anónimo que concedeu toda a sua energia e sabedoria ao nascimento da democracia, e em troca eu desprezo os comandantes da democracia – com destaque para os obreiros da sua gestação – que ainda não ensinaram aos eleitores como distinguir a crítica do espírito crítico.

Concretizo a separação dos elogios das reprovações, a qual serve simultaneamente para manifestar o meu entendimento acerca do que deve ser o futuro da nossa democracia. Assim, vivam os que sucumbiram pela liberdade e os que, havendo sobrevivido, souberam sair em tempo oportuno, nobre e desinteressadamente, da fase do encanto. Abaixo os que, tendo inclusivamente lutado pela liberdade e pago com o corpo e a alma, aproveitaram‑se dela em proveito próprio, como que a Nação lhes fosse devedora pelo contributo que deram aquando da batalha coletiva travada contra a ditadura.

Abaixo quem se resigna ante o corporativismo e os negócios – perpetrados com a aceitação e o compadrio, ou a irresponsabilidade e a incompetência dos decisores estatais – que, à custa dos contribuintes, beneficiam uma franja da população. Vivam os que usam a força dos argumentos para exigir que o Estado trate os seus cidadãos como seres iguais, e não deserde nem lapide o futuro da gente banal e ignota em prol de um punhado de almas que teve a sorte de ser reconhecida pela sua inteligência emocional de saber levar a água ao seu moinho.

Abaixo a amorfia de coerência, que hipoteca a esperança e troca o futuro maciço pela vã ilusão do presente. Abaixo a descaracterização de pensamento, que fomenta a formulação de críticas sem ter o mínimo cuidado de descobrir as soluções, e que espalha a ignorância e ateia a ganância. Viva quem está afastado dos estereótipos (de esquerda, direita ou centro) e munido de perspicácia bastante para identificar adequadamente o rumo do bem comum. Viva o lote do povo educado e consciente, que não se fica pela rama nos comentários proferidos.

Abaixo os democratas – cujo raciocínio, por maior que seja, é diminuto ante a dimensão do seu umbigo – que alimentam a onda do desconhecimento e da desinformação, em vez de avisarem a plebe incauta que a procela a arrastará. Vivam os cidadãos dotados de responsabilidade e de respeito pela dignidade do próximo, que têm a ímpar ousadia de pôr a razão ao serviço do interesse geral, mesmo que a mensagem fira de morte tanto a conveniência pessoal como o populismo ou o totalitarismo popular.

Prestes a atingir 40 anos, a democracia portuguesa ainda permanece em formação e num estado algo incipiente. Assim, e na sequência do que se referiu no penúltimo parágrafo da secção A, não estaríamos a salvo de um revés. Contudo, depois de 48 anos de trevas, o cenário de rutura com a democracia será obviamente impensável, até porque estamos inseridos na União Europeia – com todos os juízos que se possam tecer, é uma união – e noutras organizações internacionais que congregam países democráticos. A evolução democrática é por conseguinte uma viagem de sentido único.

Face ao exposto, após arduamente superada a ditadura e desvendado o carril da liberdade, resta‑nos a tarefa de consolidação da democracia. O caminho mantém‑se longo. Pese embora as tamanhas e impensáveis façanhas já alcançadas e alguns viciosos e retrógrados tabus enfim derrubados desde 1974, estamos longe de chegar a um limiar próximo da plenitude democrática. A generalidade dos eleitores desconhece quão distante se encontra, e os pastores políticos fingem desconhecer o real afastamento.

O 25 de Abril fez‑se com ações e não tanto com intenções. Apesar da sua idade adulta, parece por vezes esquecer‑se das próprias raízes e do modo como nasceu. O seu futuro terá igual e inevitavelmente de ser feito mais com ações do que com intenções. Ao longo destas décadas tem sido frequente invertermos a lógica: reclamar sem pensar – forma adaptada da abordagem pidesca de exercer e justificar o poder, em que primeiro atacava e depois perguntava. Se quisermos saborear a verdadeira democracia, então temos de modificar a nossa mentalidade. Devemos pensar primeiro antes de criticar. Eis o desafio que se nos coloca. Haja humildade para entendê‑lo.

(1) FRES - Fórum de Reflexão Económica e Social.

23 de dezembro de 2013

PPP lusitanas – Das permanentes fantasias à efetiva solução (Documento completo)

PPP lusitanas – Das permanentes fantasias à efetiva solução

David Dinis(1)

A. Notas introdutórias

1.  A sabedoria popular adverte que ovelha que bale, bocado que perde. Nada mais verdadeiro no caso das parcerias público‑privadas (PPP) lusitanas. Em abono da verdade, o adágio anterior e as observações formuladas no presente documento acerca das PPP são facilmente extensíveis às rendas excessivas no setor energético nacional – apenas dois exemplos elucidativos do estado a que chegou o País.

2.  Antes de nos debruçarmos sobre a resolução do gravíssimo problema das PPP, enquadremo‑lo primeiro no contexto da negociação efetuada entre o Estado e os privados. Concluir‑se‑á depois que uma renegociação equilibrada das PPP ou uma medida fiscal de impacto equivalente à renegociação, que defenda minimamente o interesse público e em simultâneo não lese sobremaneira as outras partes envolvidas – as concessionárias e os bancos financiadores –, pode traduzir‑se, para os contribuintes portugueses, numa poupança diária claramente superior a um milhão de euros.

3.  Realce‑se que as evidências apresentadas neste texto não pretendem ocultar as virtudes das PPP mas tão‑somente expor os vícios das PPP celebradas em Portugal. Qualquer negócio (ou parceria) é considerado vantajoso quando ambas as partes reconhecem a sua utilidade; caso contrário, não passa de uma aposta assente em regras desequilibradas que conduzem a resultados distorcidos e iníquos para uma das partes. As PPP deveriam ser o fruto de uma relação de simbiose entre a especialização do setor privado nalguma área e a preocupação do setor público em otimizar o aproveitamento do dinheiro dos contribuintes – é assim que as pessoas honestas as veem.

4.  Genericamente, se os privados tratarem o Estado como um cliente normal e igual aos demais, que se preocupa em maximizar a utilidade dos recursos despendidos, por um lado, e se o setor público não embarcar na penumbra com projetos insustentáveis e souber, de modo racional, identificar o custo de oportunidade das suas decisões, por outro, as PPP são profícuas para os domínios público e privado. Nada disso sucedeu em Portugal, como todos reconhecem (mas poucos confessam). Nas nossas PPP o produto final está totalmente enviesado, dado que o processo encontra‑se inquinado desde o começo, constatando‑se o permanente e tradicional mecanismo distributivo em que o setor privado fica com a carne e ao setor público está adstrito o refugo.

B. Características do processo negocial

5.  Por muito que nos esforcemos, não conseguimos retratar os factos sem nos socorrermos de descrições assertivas. A superficialidade dos comentários e a suavização das palavras deformava a realidade dos negócios das concessões estabelecidas em Portugal. Megalomania, desorçamentação, irresponsabilidade, incompetência e resignação traduzem fria mas fielmente os vícios do pentágono que rodeia as PPP portuguesas –porventura um pentágono regular, pois não se distingue qualquer um dos vícios face aos restantes.

6.  Situemos o problema no tempo. Curada a maleita das reprivatizações – sentida e absorvida desde o final da década de 80 e que durou grande parte da década seguinte, na qual largas centenas de portugueses perderam imenso dinheiro na lingada da ilusão do capitalismo popular, ao ponto de terem contraído insensatamente empréstimos para adquirir ações –, surgiu uma doença mais difícil de debelar: as PPP. Para alguns, estas parcerias são o símbolo de uma genuína vaga de inovação financeira, digna de distinção, enquanto para a maioria representam um submundo que envolve relações escuras e ignóbeis entre os poderes político e económico, relações estas cujo pior destino – pelo qual determinada gente ilustre parece sentir preferência – será, se tanto, permanecerem impunemente na memória coletiva.

7.  Portugal tornou‑se noutro tipo de república: a das PPP. Pode afirmar‑se que o ciclo das parcerias arrancou em 1995, com a concessão, por parte do Estado português à Lusoponte, da travessia das pontes sobre o Rio Tejo, e terminou em 2010. Houve dezenas de contratos de PPP, repartidos por diversas áreas, embora a maioria deles se concentre, em número e em valor, no setor rodoviário. O peso do investimento megalómano realizado ao longo dos anos e do consequente custo para o erário público fazem de Portugal o país destacado das PPP na Europa (relativamente ao PIB de cada Estado). Provavelmente ninguém se admiraria se tais parcerias tivessem sido usadas para a construção e modernização dos estádios de futebol aquando do Euro 2004 ou para a requalificação do parque escolar de há alguns anos.

8.  Ademais, cumpre reconhecer que a dimensão desmedida das PPP só foi possível devido às regras vigentes na União Europeia e reconhecidas pelo Eurostat – e pelos demais organismos internacionais, bem como pelas empresas de notação de risco (vulgo agências de rating) – para efeitos de mensuração e registo dos défices públicos. Logo, a desorçamentação tem sido aceite pelas mesmas instâncias que recomendam ou até impelem os países europeus a reduzir o défice orçamental e enveredar pela disciplina financeira.

9.  Assim sendo, não surpreende que para as classes políticas nacionais – das mais às menos populistas – as PPP tenham sido adoradas como o expoente de três mundos: apresentação de obra feita, com muito pouco dinheiro investido ao início e, como se ainda não bastasse, cumprindo as regras ditadas supranacionalmente. Contudo, se para os objetivos da maioria dos políticos não existia melhor modelo de infraestruturas públicas do que as PPP, para os contribuintes portugueses a realidade destas parcerias foi indiscutivelmente diferente: traduziram‑se num dos maiores pecados nacionais que podiam ter acontecido na época democrática, não inferior – no que respeita ao esforço penoso para os cidadãos – à hecatombe do Banco Português de Negócios (BPN).

10. A verdade vem sempre ao de cima, como a doutrina do povo sabiamente confirma. É como uma substância que segue invariavelmente as leis da Física, no que se refere em concreto à densidade dos corpos. A elevação da verdade das PPP coincidiu obviamente com o afundamento da nossa credibilidade, não tanto perante nós próprios mas antes em relação a quem nos observa, por não termos conseguido descortinar o tamanho dos erros cometidos.

11. Por mais esforço incessante que as figuras do Estado despendam para formatar a opinião pública (nacional e internacional) e instalar a ideia de que se deve separar as contas de Portugal das da Grécia, não conseguem ocultar que a grande diferença entre os dois países se restringe à fama, visto que no tocante ao proveito ambos ficaram com a barriga temporariamente cheia e a carteira prolongadamente vazia. Aliás, se as nossas figuras públicas não fossem superficiais no seu juízo, conter‑se‑iam nas arrogantes comparações entre os dois países, visto que, à luz do índice de concentração da riqueza, os gregos terão sido mais equilibrados do que os portugueses na repartição dos benefícios imediatos do endividamento e do despesismo estatais. Também aí se distinguem os países onde a democracia está milenarmente enraizada dos que perfilham o feudalismo democrático para a era moderna.

12. O povo helénico é dono e senhor da fama de ter mascarado as contas nacionais através de mecanismos desconhecidos das organizações internacionais e, por isso, violou os cânones europeus estabelecidos. Por cá, um semelhante desnorte contabilístico foi cumprido mas recorrendo a diferentes meios. Pensava‑se que as contas públicas ficariam menos encardidas com o detergente das PPP – e mesmo assim, quando se pretendeu inventariar quanta roupa havia no cesto, descobriu‑se que afinal estavam lá para o fundo umas peças grandes que até então ninguém dera por elas. Haja decoro e humildade para reconhecer as nossas fraquezas; qualquer gente decente que se preze sabe pugnar pelos seus desideratos sem acusar ou rebaixar outrem.

13. Depois da megalomania e da desorçamentação atrás apresentadas, as PPP revelaram uma terceira perspetiva na arte da contratação das nossas concessões: um processo decisório irresponsável, por não ter havido uma prévia e cuidada análise de custo‑benefício, que passasse nomeadamente por quantificar os efetivos montantes a despender pelas finanças públicas. São decisões descuidadas do género que fornecem aos cidadãos – ainda que tantas vezes sem razão – a inabalável ideia de permeabilidade dos decisores políticos face ao poderio económico.

14. A incompetência dos órgãos técnicos estatais é outra faceta que ressalta do balanço extraído das PPP(2). A eles cabe apoiar os políticos na tomada de decisões esclarecidas, equitativas e eficientes, que tenham em conta quer o retorno esperado dos investimentos efetuados e dos encargos suportados, quer o risco incorrido. Pelos resultados, presume‑se que os mencionados órgãos não aconselharam de forma correta os decisores, nem financeira nem juridicamente(3). Foram incapazes de os direcionar para que estivessem cientes do quão calamitosos seriam os negócios das PPP, e tão‑pouco conseguiram alertá‑los para o perigo de que tais negócios poderiam deixar a Nação presa a cláusulas leoninas. O seu raciocínio foi escasso para admitir que, tal como nem tudo o que luz é ouro, nem todas as PPP são verdadeiras parcerias e de «parcerias» só têm o nome.

15. As PPP genuínas – ou «verdadeiras», para ligar ao adjetivo ainda atrás usado – assentam em operações cujo investimento realizado inicialmente pelos privados é financiado na íntegra através das receitas geradas pelos próprios projetos – project‑finance, na pura aceção da expressão –, sendo o risco de flutuação das receitas assumido pelos privados. Assim, nesse tipo de operações, espera‑se naturalmente que os privados exijam um prémio de risco compatível com a natureza dos negócios. Pelo contrário, as PPP portuguesas sempre foram híbridas; fundamentam‑se em contratos relativamente intricados, onde os privados obtêm ao mesmo tempo sol na eira e chuva no nabal.

16. De facto, importa reconhecer que a inovação financeira, para alguns vivamente enaltecida – vd. parte final do ponto 6 –, lesou gravemente o erário público. No caso português, os investimentos são financiados, desde logo, pelas receitas próprias dos projetos e, não se verificando as condições de equilíbrio financeiro – eufemismo para traduzir o cenário de as receitas reais ficarem aquém das previstas, como tem acontecido por exemplo com o volume de tráfego das nossas autoestradas(4) –, o Estado português ressarce os privados com o montante necessário para assegurar tal equilíbrio.

17. Note‑se que o financiamento dos investimentos baseado no modelo puro de project‑finance – é o que acontece nas PPP genuínas, como se expressou no penúltimo ponto – não envolve a existência de qualquer garantia. Daqui se confirma que os órgãos técnicos de assessoria do Estado deveriam ter manifestado algum espírito crítico e suficiente valência técnica para não se iludirem com a complexidade contratual subjacente às PPP, porventura premeditada e estrategicamente montada para tornar a informação menos inteligível e transparente, desmotivando desse modo a parte pública contratante a prosseguir uma análise integral e racional dos projetos propostos pelos privados.

18. O último lado do pentágono que cerca as PPP aludido na segunda parte do ponto 5 reflete o elevado grau de resignação, que infelizmente é apanágio da população portuguesa. Por maior desolação que jorre do seu interior, o povo condescende e acaba por lutar pela Nação, saiba ou não o que está em causa(5). O senão é que, ao contrário do que ele pensa, afinal a Nação não é sua mas sim de um punhado. É o código genético da nossa mentalidade. As parcerias em questão são mais uma constatação dos negócios ruinosos para as finanças públicas, cujos prejuízos são invariavelmente pagos pelo povo, como consequência da megalomania, desorçamentação, irresponsabilidade e incompetência dos decisores e dos seus assessores.

C. Renegociação ou fiscalidade

19. Tem havido diversas propostas de solução para as PPP, embora raramente viáveis. Num lado estão os apologistas da opinião de que, pura e simplesmente, não se deve assumir os compromissos celebrados no âmbito das PPP, evocando que o dinheiro suportado pelo Estado com essas parcerias permite pagar, por exemplo, pelo menos um dos subsídios (de férias ou de Natal) aos funcionários públicos. Comparam o que não é comparável, acabando implicitamente por reconhecer que a completa desonra dos acordos será a única resposta a um problema que o próprio País criou – convém ter presente que a representação estatal nos negócios das PPP foi feita por pessoas eleitas pelos cidadãos de forma democrática. O grupo de portugueses que preconiza a posição extremada de nada pagar seguirá uma abordagem demagógica, mais emotiva do que racional.

20. No lado oposto estão os que aceitam, pacientemente e sem pestanejar, que se deve cumprir todo o conjunto de compromissos assumidos, quedando‑se por salvar o que ainda é possível. Neste sentido, pouco mais tem sido feito do que renegociar migalhas, pois vem‑se assistido a uma tímida renegociação – renegociação teatral –, que consiste tão‑só em exigir menos responsabilidades às entidades concessionárias, para que elas abdiquem de uma parte da receita futura que estava explícita ou implicitamente contratualizada. Entre o silêncio mordaz e a informação nublada que caracterizam as PPP, consegue depreender‑se que a renegociação tem passado exclusivamente por duas vias: pela suspensão (ou pelo cancelamento) de obras programadas, e pela reformulação de serviços conexos às concessões.

21. Por outras palavras, e dando um exemplo simples de cada uma destas duas vias de renegociação teatral, para ilustrar o quão ténue e equívoca tem sido a apregoada poupança em relação às PPP: as situações em que se encontrava contratualmente prevista a construção de um troço de uma autoestrada e a concessionária admite cancelar a obra, por iniciativa do Estado, não tendo este de suportar o custo futuro (ainda para mais em condições economicamente absurdas ou leoninas, conforme já foi referido na última parte do ponto 14); e os casos onde a concessionária deixa de ser responsável pelo serviço de manutenção de uma determinada infraestrutura – passando‑o para a esfera pública –, diminuindo portanto o encargo da concessão. Claro que é uma renegociação em sentido literal, porquanto nos últimos anos as contas públicas têm sido aliviadas em várias centenas de milhões de euros.

22. No entanto é uma falsa renegociação; não são verdadeiras poupanças. No primeiro caso –e como teria de ser –, dado que o objeto da concessão é diminuído, o Estado não paga mais mas em contrapartida a obra não é realizada. No segundo caso, o Estado paga menos no imediato mas em termos de valor atual das responsabilidades transferidas para si pelas concessionárias – i.e., na óptica de longo prazo – o efeito líquido da renegociação será relativamente marginal, visto que quando houver necessidade de manutenção as correspondentes despesas ficarão a cargo do tesouro público. Os cidadãos mais críticos consideram que o anúncio de poupanças nas PPP ultimamente obtidas é um embuste; os mais moderados entendem que tal anúncio não é honesto e contribui para a desinformação dos portugueses, pois reflete apenas um lado da realidade – o lado imaterial.

23. Entre a bipolaridade explicitada na presente secção – o radicalismo de nada pagar, por um lado, e o contentamento com uma renegociação teatral, por outro – reside um par de soluções alternativas: ou a renegociação real – por oposição à renegociação teatral –, profunda e voluntária; ou, se esta falhar, a bruta mas eficaz fiscalidade. Como se explicará à frente, a renegociação real significa no fundo a substituição dos cortes cosméticos e camuflados que têm sido badalados – impercetíveis para a opinião pública e até ininteligíveis para a classe jornalística – por um rumo convicto em direção à redução das taxas internas de rendibilidade (TIR) implícitas nos investimentos realizados.

24. Os dados disponíveis são muito insuficientes para estimar os fluxos financeiros ocorrentes durante a maturidade dos contratos de concessão das PPP. Confirma‑se que o segredo é a alma do negócio. Somente as concessionárias, os bancos financiadores (nacionais e estrangeiros) e, quando muito, a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (criada com a publicação do Decreto‑Lei nº 111/2012, de 23 de maio, no qual foi aprovado o novo regime das PPP) disporão dos elementos requeridos para conhecer com rigor as TIR atrás mencionadas. Crê‑se no entanto que estas atingirão dois dígitos – a simples constatação de não ter havido desmentidos sobre a dimensão desmesurada das taxas indicia fortemente que a existência de TIR exageradas será um facto. Ao que já foi ventilado, algumas ultrapassam claramente os 15%.

25. Num verdadeiro Estado de direito, a verificação de taxas escandalosas seria suficiente para acusar as partes contratantes do crime de lesa‑pátria. Ambas as partes: por um lado, os representantes do Estado – diretamente, por tresloucada irresponsabilidade das decisões políticas e, indiretamente, por manifesta incompetência técnica para mensurar os impactos financeiros das decisões –; e, por outro, os representantes das entidades privadas – por eventual dolo no uso de informação privilegiada e por aproveitamento intencional do desconhecimento da outra parte (i.e., a parte pública). As PPP à moda portuguesa – por ora a identificação do que acontece nos outros países não é relevante para o assunto em apreço – traduzem‑se em contratos tristemente peculiares, onde o Estado assume o risco dos negócios mas paga como se estes contivessem um risco significativo, violando assim um dos princípios sobre o qual as PPP devem assentar e que se prende com a partilha simultânea de custos e de riscos entre os setores público e privado.

26. Tentemos avançar, procurando simplificar a relativa complexidade do assunto e indicando os termos em que se pode concretizar a renegociação real anunciada no ponto 23. Ou os privados pretendem manter em níveis altos as TIR dos investimentos efetuados; ou querem que o Estado continue a assumir, em última instância, o risco dos projetos. Se pretenderem manter as TIR, então tal objetivo terá de ser concretizado apenas com recurso às receitas dos projetos, ou seja, o Estado liberta‑se de todos os encargos que tem(6). Ao invés, se quiserem que o Estado assuma o risco de não verificação das ditas condições de equilíbrio financeiro dos projetos – vd. ponto 16 –, então as TIR terão de baixar drasticamente(7). Portanto, não há meio termo: ou TIR elevadas para riscos elevados, ou TIR reduzidas para riscos reduzidos. Entre os dois males para o setor privado – males porque para si o regime atual é ótimo –, naturalmente que o menor deles será a segunda opção, ou seja, o decréscimo significativo das TIR, por os privados preferirem – admite‑se – minimizar a exposição ao risco dos negócios intrínsecos às PPP.

27. Os que apostam na via da renegociação real pretendem trazer à colação as entidades concessionárias – e, claro está, as entidades financiadoras dos respetivos projetos –, apelando aos valores do bom senso e da racionalidade económica. De facto, se estes imperarem, tais entidades compreenderão o momento de peculiar dificuldade nacional –que passa inclusive pelo corte (até há alguns anos impensável para a maioria das pessoas) do valor nominal dos salários e das pensões. Como tal, e sob a mesma condição de aqueles valores prevalecerem, os privados terão a honestidade suficiente para reconhecer que não podem permanecer num oásis, ainda por cima quando estão em causa contratos abusivos para o Estado que, como foi salientado no início do penúltimo ponto, noutros países poderiam ser enquadrados como crimes e assim sendo tornados nulos inevitavelmente, com a correspondente produção de efeitos retroativos que daí por força adviria.

28. Há a perfeita consciência que não é muito plausível o cenário de imediata renegociação real por parte das entidades privadas envolvidas nas parcerias. Não apenas porque seria uma forma de elas reconhecerem que têm estado a extorquir montantes racionalmente injustificados, como pela vantagem que têm em protelar a renegociação (pois para quanto mais tarde se adiar a solução, melhor será para os seus interesses). Por tudo isso, e dado que, no presente caso, o tempo vale mesmo muito dinheiro – o prejuízo para o Estado cresce a cada instante que passa –, resta a via fiscal – «bruta mas eficaz», como se adiantou também no ponto 23. Esta via consiste em instituir um imposto especial que permita corrigir o passado – ou melhor, corrigir efeitos futuros decorrentes de atos contraídos no passado –, levando as taxas usurárias de dois dígitos para cerca de metade ou menos.

29. Na senda de modificar a situação das PPP, não é de excluir a hipótese de o Estado aplicar soluções fiscais que não só abranjam os encargos vincendos mas igualmente os já vencidos. Ao contrário do que se possa pensar, tal não significa a violação do princípio da não retroatividade, atendendo a que se a medida for definida de forma correta e ponderada, não se aplica formalmente a exercícios passados; só se aplica para o futuro, embora tenha em conta todo o período de vigência dos contratos e não a maturidade residual dos mesmos. Trata‑se de uma medida fiscal que o Estado poderá adotar dentro da legalidade. Não obstante, para evitar controvérsia acrescida e relativamente desnecessária, é preferível que a correção imposta pelo Estado se restrinja ao futuro, isto é, somente aos encargos vincendos.

30. As entidades concessionárias e financiadoras poderão reclamar e inclusivamente levar o assunto aos tribunais, quiçá ao Tribunal de Justiça da União Europeia, até porque elas ter‑se‑ão defendido, dos pés à cabeça, contra todos os riscos, possíveis e imaginários, incluindo o risco de alteração da carga fiscal. Contudo, face à evidente situação lesiva causada pelas PPP ao nosso País, e à gigantesca circunstância deficitária em que Portugal se encontra, qualquer juiz ponderado entenderá a proporcionalidade e a justeza da medida fiscal encetada, acabando por homologar que esta é a solução mais pertinente para cortar o nó górdio das PPP. Nada fazer, por temer as consequências de uma eventual condenação do Estado português, é um ato de infame cobardia perante o povo.

31. Na verdade, se o Estado vier a ser julgado por nacionalizar, através de mecanismos fiscais, uma porção dos lucros contratualizados no passado, os responsáveis nacionais defender‑se‑ão de que se tratou da resposta patriótica possível mais eficaz para corrigir –atenuar, para ser mais rigoroso – a espoliação de uma parte da riqueza do País, isto é, de que foi a melhor forma de honrar a grandeza do bem coletivo em detrimento do interesse privado desproporcionado e injusto. A irreversibilidade contratual das PPP é um argumento desprovido de razão, ou melhor, a razão desse argumento começa quando findar a irracionalidade de cobrar encargos ao Estado para alimentar lucros especulativos extraídos de negócios com risco mínimo. O Estado e os portugueses não imploram esmolas nem comiseração do setor privado; exigem tão‑só respeito pelo sacrifício por que estão a passar.

32. Sinceramente ansiamos acreditar que a adoção de impostos para disciplinar o statu quo –à semelhança do que será prosseguido, de acordo com o que está previsto, no caso das empresas produtoras de eletricidade, com o objetivo de cortar as rendas excessivas no setor energético pagas pela fazenda pública – não se repercutirá no aumento dos preços finais. Caso contrário, seria uma imperdoável afronta ao povo português – manso mas não tanto.

D. Dimensão e utilização das poupanças anuais

33. Por vontade própria ou por imposição do Estado, é para a mudança de regime de funcionamento das PPP que as entidades concessionárias e financiadoras se devem deslocar. Conforme mencionado na última frase do ponto 26, admite‑se que os privados, mesmo num cenário de renegociação real dos contratos, preferirão baixar fortemente as TIR, em vez de assumir o risco dos negócios. Reduzi‑las dos atuais dois dígitos para taxas entre 5 e 6%, mantendo o nível de risco – nível que consiste na ausência de risco para os privados –, corresponde seguramente a um negócio com bom custo de oportunidade para o setor privado. Taxas superiores a essas representam, em substância, a transferência de uma parte material da riqueza do País para a propriedade de uma minoria, situação que não se compadece com a natureza das concessões em questão nem com os riscos a que as partes estão efetivamente expostas.

34. Com base nos elementos incluídos na Conta Geral do Estado de 2012 – como fora realçado no ponto 24, a informação sobre as PPP é escassa e quase misteriosa –, o valor médio anual para a próxima década relativo aos encargos líquidos suportados com as PPP será de aproximadamente 1100 milhões de euros (a preços constantes de 2012). Assim, admitindo que a TIR dos projetos ronda os 12%, estima‑se que a renegociação das taxas para metade (i.e., 6%) originará poupanças anuais de 40% para o Estado, que ascenderão portanto, em média, a cerca de 440 milhões de euros. A partir do décimo ano, as poupanças, ainda que significativas, serão decrescentes.

35. Para aferir melhor o descalabro que as PPP simbolizam para a Nação, talvez seja adequado tentar identificar os três maiores escândalos ou buracos financeiros da nossa história. Certamente lembrar‑nos‑emos de imediato dos casos Alves dos Reis, BPN e PPP(8). A ordem é essa, seja em termos cronológicos ou de prejuízo para o País, se se mantiver a situação atual das PPP.

36. A medalha de bronze iria para o burlão Alves dos Reis, cujas perdas para o Estado superaram ligeiramente 1% do PIB. Assistir‑se‑ia depois a uma luta renhida entre o BPN e as PPP. Seria provável que, no final da contenda, a medalha de prata estivesse reservada aos fraudulentos que puseram o BPN na falência, face à qual o País teve de aceitar imparidades e o Estado foi obrigado a injetar capital, materializando no seu conjunto verbas que muito provavelmente chegarão a 3% do PIB. Assim, o vil ouro condecoraria os ardilosos das PPP. Independentemente de quem venha a ser o campeão, a suprema constatação é o palmarés angustiante e desprestigiante que Portugal consegue acumular nestes últimos anos(9).

37. Por se tratar de um caso que já tem quase um século de história, e como tal o seu impacto está há muito definitivamente quantificado, a posição da falcatrua do Alves dos Reis no pódio é fácil. O mesmo não se passa com os outros dois casos. No crime do BPN, o balanço ainda não está encerrado porque depende da recuperação (não muito provável) de ativos financeiros que estavam fora da órbita do banco propriamente dito, embora até ao momento o prejuízo final global(10) se situe à volta de 3% do PIB, como foi indicado no ponto precedente.

38. A ascensão ao panteão dos vícios por parte das PPP tem subjacente o expectável valor atual das despesas plurianuais do Estado que excedem a taxa de rendibilidade de 6%, relativamente ao período residual dos contratos de concessão – ou seja, estão excluídas as compensações atribuídas pelo Estado reportadas a exercícios passados. Se não se vier a inverter o rumo dos atuais contratos das PPP, a derrota para as contas nacionais constituiria a maior indignação financeira da nossa história, com a agravante de ser branqueada com o beneplácito de instituições internacionais.

39. A verba anual de 440 milhões de euros constante do ponto 34 daria para impulsionar a atividade económica e atenuar o endémico nível de desemprego, seja descendo a taxa de IVA, para dinamizar a procura interna(11), seja baixando as taxas de IRC para as empresas do setor exportador de bens transacionáveis, de modo a tornar as exportações mais competitivas. Com efeito, uma redução fiscal, em 2012, de cerca de 3% na receita proveniente do IVA, ou de aproximadamente 10% na receita oriunda do IRC, equivale a um montante na ordem das quatro centenas de milhões de euros. Eis a estimativa da magnitude da ingenuidade do Estado e da avareza das concessionárias e da banca (nacional e estrangeira) financiadora dos projetos(12).

40. Outra aplicação sensata das poupanças geradas com as PPP passaria por finalizar as obras interrompidas aquando da chegada da troika a Portugal – tal não representa iniciar a construção de obras entretanto canceladas mas apenas recomeçar as obras suspensas e ainda por cima com condições de equilíbrio financeiro que se esperam bem definidas. Esta deveria ser a aplicação prioritária, pois poria cobro à situação deplorável que grassa em várias zonas do território nacional, em que espaços de vida foram desventrados e substituídos por cemitérios de pilares e betão armado abandonados a céu aberto.

41. Há ainda a possibilidade – tão nobre quanto as que passam pelo alívio das taxas de IVA ou de IRC – de canalizar a poupança gerada para a amortização da dívida pública. Para trilhar a vontade de acelerar a liquidação da dívida – pura utopia, responderá a maioria das pessoas(13) – será necessário bastante mais, visto que a poupança obtida com as PPP é insignificante face ao montante requerido para o efeito. Contudo, deve reconhecer‑se que qualquer medida tomada no sentido de procurar regularizar mais depressa a dívida ou de evitar a contração de dívida adicional será muito bem‑vinda.

42. Face ao exposto, urge estancar depressa a sangria, para que o nosso regime democrático consiga manter alguma credibilidade e possa transmitir aos portugueses sinais de vitalidade e energia. Criado o mal (das PPP), há que corrigi‑lo, dignificando o legítimo interesse dos contribuintes e provando que os políticos eleitos pelos cidadãos revelam coragem para prosseguir o benefício comum. O povo português não é assim tão rico nem tão frouxo que se dê ao luxo de desperdiçar mais de um milhão de euros por dia.

(1)  FRES - Fórum de Reflexão Económica e Social.

(2)  A prática permite constatar que não tem existido competência analítica para decifrar os assuntos que se afastam da norma e para decompor os vários riscos envolvidos. Os contratos de troca de taxas de juro celebrados entre o Estado e instituições financeiras – swaps de taxas de juro – são apenas mais um exemplo a acrescentar ao rol das incompetências.

(3)  Se os órgãos técnicos aconselharam adequadamente os decisores, então não se coloca a questão da incompetência dos primeiros e, em contrapartida, a irresponsabilidade dos últimos assume contornos ainda mais problemáticos. Cremos não ter sido o caso.

(4)  Pelo que tem vindo a lume, a maioria dos projetos rodoviários tem subjacente um volume de tráfego irrealista em condições económicas normais. Seria portanto expectável de antemão que, ao mínimo sinal de abrandamento económico, o Estado fosse chamado a assumir os encargos criados com os erros de estimativa. Dadas as condições de equilíbrio financeiro estabelecidas, para os privados das PPP lusitanas é irrelevante se os erros são ínfimos ou grosseiros, o que é paradigmático de uma contratualização perfeitamente desajustada face à desejável sustentação lógica.

(5)  Convém esclarecer que desse povo fazem parte todos – pobres e ricos, ideologicamente mais próximos ou mais afastados entre si – que não usufruem dos negócios das PPP.

(6)  Para efeitos desta opção seria perfeitamente lógico que os contratos fossem renegociados no sentido de dilatar o prazo de concessão, de modo a que os privados dispusessem de tempo suficiente para recuperar o dinheiro investido. Previamente seria necessário calibrar os modelos previsionais para obter projeções credíveis das receitas futuras dos projetos.

(7)  Também aqui os contratos de concessão terão de ser modificados, de modo a refletirem, após a calibragem dos modelos previsionais, razoáveis e verosímeis condições de equilíbrio financeiro.

(8)  Os contratos de derivados de swaps de taxas de juro ainda em vigor constituem uma situação relativamente diferente, na medida em que os fluxos financeiros dependem de uma variável exógena (pelo menos para o Estado): as taxas de juro Euribor. Esta observação não constitui no entanto qualquer atenuante para a irrefutável imprudência manifestada aquando da celebração dos contratos, imprudência que está, aliás, alinhada com o que fora indicado a propósito das incompetências dos órgãos técnicos estatais – vide primeira nota de rodapé do ponto 14.

(9)  Esperemos que o palmarés não cresça. Não querendo agourar, convém notar que pode haver outras injeções de capital, já efetuadas pelo Estado em instituições bancárias nacionais, que se venham a traduzir em prejuízos para os contribuintes, se as instituições não conseguirem devolver o dinheiro injetado. Seria mais um grave revés para as contas públicas.

(10) O prejuízo final global corresponde à soma da injeção de capital feita pelo Estado com as imparidades dos ativos que têm sido (e porventura continuarão a ser) reconhecidas em vários exercícios económicos.

(11) A quantia poupada anualmente decorrente da correção fiscal aplicável às PPP – ou a equivalente renegociação real – corresponderá a quase metade do acréscimo das receitas, de 2011 face a 2010, proveniente do aumento da taxa normal de IVA de 21 para 23% e da eliminação da taxa reduzida sobre a eletricidade e o gás natural.

(12) Convém realçar que, apesar de o Banco Europeu de Investimento (BEI) ser, em última instância, o principal financiador das PPP dentro do espaço europeu – relembre‑se uma das suas primeiras intervenções, em 1987, no túnel do Canal da Mancha (apenas inaugurado em 1994), sem a qual seria quase impossível a construção da fantástica obra –, não está ao mesmo nível dos demais bancos que financiaram o projeto. O BEI, por dispor de uma elevada qualidade creditícia, concede crédito aos bancos europeus cobrando spreads diminutos. Assim, a agiotagem vigente nas PPP portuguesas não envolve diretamente o BEI mas sim os bancos que se financiaram junto do BEI a taxas muito baixas e usaram o dinheiro desse financiamento para satisfazer as necessidades do Estado português a taxas elevadíssimas e totalmente desproporcionadas face aos riscos incorridos nas concessões.

(13) Há medidas duras mas equitativas que podem ser adotadas. Fiquemo‑nos por aqui, para não nos afastarmos do tema central em análise, ou seja, as PPP.

15 de novembro de 2013