David Dinis(2)
A. Enquadramento
1. Esta excelsa Nação – que, desde o seu
nascimento, tem tantas vezes superado a própria razão – continua
incessantemente a desafiar o sentido do tempo. O caso em questão é mais um dos
que conjuga a falta de sensatez e de racionalidade das decisões do Estado com a
passividade doentia dos portugueses. A (pseudo‑)reforma que emergiu da Lei
nº 22/2012, de 30 de maio (que aprovou o regime jurídico da reorganização
administrativa territorial autárquica), constitui um nítido exemplo do imenso
desfasamento de Portugal relativamente às boas práticas internacionais no
contexto da administração do território. O pacífico e acomodável povo mergulhou
novamente no jugo hipnotizante da classe política.
2. Antes de mais, cumpre esclarecer que a minha
vontade para abordar o assunto epigrafado prende‑se tão‑só com a consciência
cívica e o espírito crítico sobre a defesa do bem nacional. Não me encontro
exposto à mínima efetiva ou latente situação de conflito de interesses, pois eu
e as pessoas a quem estou ligado por laços de amizade seremos afetados por
aquela lei do mesmo modo que os demais cidadãos em geral. Dentro de mim não se
manifesta comiseração pelas freguesias nem ressaibo em relação aos municípios;
desconheço pessoas que façam, tenham feito
ou – presumo – aspirem fazer parte de juntas de freguesia
ou de câmaras municipais. Não nutro um resquício de acusação sobre os agentes
políticos, dado que eles não são nem mais nem menos idóneos ou manipuladores do
que os eleitores. A presente exposição foi divulgada somente após a realização
das eleições autárquicas de 2013 precisamente para eliminar qualquer possível
ruído ou impacto no processo eleitoral.
3. O sobredito diploma legal carece de
fundamentação lógica em múltiplas perspetivas. Algumas disposições que nele
constam levam mesmo à contumaz suspeita que o legislador e os restantes
intervenientes no processo legislativo não se coibiram de assumir que o
raciocínio dos portugueses não abunda, razão pela qual terão tratado este povo
como plebe. Refiro‑me em concreto a: o Governo, pela autoria do diploma e por a
proposta de lei submetida à Assembleia da República ser muito semelhante ao
texto final publicado; a maioria dos deputados, por ter aprovado a lei e o
modelo de reorganização autárquica que lhe subjaz; e o Presidente da República,
por não ter exercido a obrigação institucional de solicitar esclarecimentos
acerca das opções políticas tomadas referentes ao modelo que lhe foi
apresentado e por ter promulgado a lei sem reservas.
4. Para além de a mencionada lei ter gorado as
expectativas iniciais aguardadas pelo cidadão comum, vai ao arrepio do que ao
princípio fora acordado com a troika.
Com efeito, perante a evidência dum número exagerado e racionalmente injustificado
de municípios, havia e há a necessidade de reduzi‑lo bastante. Todavia, cedo a troika terá notado tratar‑se duma
matéria onde os obstáculos superam sobremaneira as palavras, porquanto os
tentáculos da política continuam a estar endemicamente enraizados na sociedade
portuguesa. Infelizmente ela até poderia ter‑se lembrado do desprestigiante
lugar‑comum referente à alusão (bi)milenar feita por um general romano acerca
dos lusitanos (descrevendo estes como um povo que não se governava nem se
deixava governar).
5. Ao contrário da atitude resignante da troika após o resultado final humilhante
(para as contas públicas) decorrente do fracasso prático das tentativas de
renegociação com o musculoso Estado
paralelo das parcerias público‑privadas, poderá afirmar‑se que, no domínio
da reforma autárquica, a resposta terá sido aparentemente bem diferente.
Perante o indisfarçável logro desta reforma e o crónico nível de endividamento
da generalidade dos municípios, admite‑se que a troika tenha, com mais ou menos assertividade, reforçado a
necessidade de o Estado português não recuar quanto à decisão de aumento
significativo das taxas e dos impostos camarários (de que o acréscimo do IMI é
o exemplo mais emblemático).
B. Características da lei
6. A solução imposta às freguesias é a ponta do
icebergue da desorganização do território. Nesta secção aflorar‑se‑ão alguns
elementos que sustentam o facto de elas terem sido o bode expiatório da reforma
autárquica. A debilidade e a contradição supremas da lei começam na consagração
de um regime totalmente distinto para as freguesias e para os municípios: para
as primeiras, a reorganização administrativa territorial é obrigatória; para os
segundos, é facultativa, cabendo a opção ao município, o que não deixa de ser
insólito, por se traduzir numa situação chocante de julgamento em causa
própria.
7. A falta de lógica do regime é ainda mais
gritante porque, para efeitos do objetivo – explicitado no diploma em
apreço – de promoção dos ganhos de escala, da eficiência e da massa
crítica das autarquias locais, exigir‑se‑ia que o ponto de partida recaísse
indubitavelmente também sobre os municípios, e não apenas sobre as freguesias.
Se honestamente se pretendesse levar a sério tal objetivo, então para garantir
o mínimo de coerência muitos municípios deveriam agregar‑se. O balanço da lei
cifrou‑se em 27% de decréscimo no número de freguesias – eliminação
de 1168 delas –, ao passo que o número de municípios permaneceu
inexplicavelmente intacto.
8. Uma simples leitura do diploma remete para a
irrefutável constatação que a atuação do legislador foi, no mínimo, opaca e
duvidosa. As disposições aplicáveis à reorganização das freguesias poderiam
ser, com as devidas adaptações, facilmente aplicáveis aos municípios. O cinismo
jurídico chegou inclusivamente ao estado de se inviabilizar qualquer remota
iniciativa ou intervenção da unidade técnica (criada pela própria lei, de
propósito para a reorganização administrativa do território nacional) que
abrangesse os municípios – ainda que, por dela fazerem parte representantes
designados pela Associação Nacional de Municípios Portugueses, jamais se
admitiria que o mandato dessa unidade ousasse melindrar as câmaras municipais.
Corajoso é quem enfrenta os fortes e tem vergonha de prejudicar os fracos;
cobarde é quem faz gáudio em derrubar os pequenos e pactua com os grandes.
9. É portanto pertinente querer conhecer os motivos
pelos quais as soluções encontradas colidem com o que recomendam o bom senso,
os vários exemplos internacionais e os interesses superiores dos cidadãos e das
empresas nacionais. Lida a exposição de motivos presente na Proposta de Lei
nº 44/XII, retira‑se a ideia que os motivos expostos pouco ou nada
adicionam. O mesmo se extrai após a consulta do Documento Verde da Reforma da
Administração Local, elaborado pelo Governo e publicitado em setembro de 2011,
que terá servido de suporte àquela proposta. Informe‑se que nesse documento foi
indicado explicitamente que um dos objetivos visados pela reforma da
administração local no âmbito da organização do território consistia em, «Neste
momento, incentivar a fusão de Municípios, tendo como base a identidade e a
continuidade territoriais, sem prejuízo de uma fase posterior [leia‑se, em
sentido figurado: calendas gregas] da definição de um novo quadro orientador da
alteração do mosaico municipal.» Outro aspeto curioso constante do supracitado
documento relativamente ao municipalismo (mas que ficou na gaveta) reside na
proposta de redução de 35% do número de vereadores eleitos (618), que deveria
ter produzido efeito imediato nas eleições de 2013. Ainda sobre o documento,
não pode deixar de ser realçada a ausência de referências ao que tem sido feito
noutros países em matéria de reforma administrativa do território. Tal conjunto
de circunstâncias conduz a que as pessoas minimamente atentas formulem as suas
deduções. Eis o esboço de alguns pilares sobre os quais possivelmente assentou
a híbrida lei.
10. A manutenção dos mapas municipais pode
significar, desde logo, a intenção de o legislador conservar a máquina
partidária. Os partidos políticos – admito que uns mais do que
outros – vivem muito das bases concelhias. O statu quo permite assim que os municípios continuem a ser um
trampolim para promover pessoal e politicamente os autarcas.
11. Outro grupo de questões que estará relacionado
com a citada manutenção reside na existência de favorecimentos,
independentemente dos ângulos de visão que cada um possa ter. Não se pretende
incluir todos os autarcas no mesmo conjunto – pois, como em qualquer
grupo, a amostra vai dum extremo ao outro: desde os que possuem valores nobres
e inatos para defender acerrimamente os eleitores e o interesse público aos que
são acusados ou condenados por corrupção na sua expressão mais vil. Não
obstante, há a notar que não são abonatórias as regulares práticas de
transparência duvidosa na atribuição de licenciamentos, na seleção de
empreiteiros e construtores, na escolha de prestadores de serviços, no
recrutamento de funcionários, entre outras áreas.
12. Há ainda a sublinhar o escândalo da proliferação
das empresas municipais, satélites do poder e chagas financeiras a que os
cidadãos vêm assistindo de forma masoquista e cega. Parece que nas duas últimas
décadas se descobriu uma nova teoria ou corrente doutrinária, contemporânea da
outra devastadora inovação que é a figura das parcerias público‑privadas: a
criação de empresas municipais (detidas pelas próprias autarquias), prestadoras
de serviços públicos que, antes de estas empresas serem criadas, eram assegurados
diretamente pelas câmaras municipais. Tais empresas, normalmente dirigidas e
assessoradas por pessoas pertencentes às famílias políticas dominantes nas
autarquias, até há muito pouco tempo eram um dos maiores expoentes da
desorçamentação e da falta de controlo por parte dos organismos de fiscalização
estatais. Esta indelével realidade poderia ter sido uma das mais graves
explicações para não ter havido coragem para cortar o cordão umbilical que liga
os aparelhos partidários ao erário público – escrevo «poderia teria
sido» porque em princípio a administração central já começou a impor‑se,
manifestando algumas marcas de dignidade quanto ao modo como o assunto deve ser
tratado.
C. Situação atual da organização territorial dos municípios
13. Portugal tem 308 municípios, repartidos por 20
distritos – os continentais distritos administrativos propriamente
ditos e as insulares regiões autónomas. Ordenando‑os em função do número de
habitantes do concelho – informação reportada a 2011 –, por um
lado, e em função da respetiva área, por outro, e comparando depois essas duas
ordenações, obtém‑se uma correlação quase nula, ou seja, através das variáveis
da população e da superfície dos municípios conclui‑se estatisticamente que não
existe uma relação entre elas. Assim, facilmente se pode aceitar que o critério
mais equilibrado e menos controverso para mensurar a situação do municipalismo
em vigor e prosseguir qualquer reforma seja o da ponderação igualitária das
variáveis da população e da superfície. Apenas por uma questão de pormenor,
importa acrescentar que, em substituição da ordenação dos concelhos segundo
aquelas duas variáveis, se forem considerados os dados concretos da população e
da superfície, o coeficiente de correlação pouco se altera, como se esperava:
passa de ‑0,01 para ‑0,1. Pese embora não haja relevância estatística, o
pêndulo indica que alguns dos concelhos mais povoados são os que dispõem de
menos território.
14. O quadro da página seguinte apresenta o número
atual de municípios, repartido por distritos, bem como o número teórico que
teria de existir à luz dos três critérios atrás
indicados – população, superfície e ponderação igualitária da
população e da superfície.
15. Constata‑se que, de acordo com o mapa municipal
existente, os distritos que têm mais concelhos do que teoricamente deveriam,
tanto em termos de população como de superfície, são os Açores, a Madeira,
Viseu, Viana do Castelo, Coimbra e Leiria. O único distrito que sai claramente
prejudicado em qualquer das variáveis é o de Setúbal. Dos restantes 13
distritos, e assumindo o critério da ponderação igualitária de variáveis, seis
estão favorecidos: em Aveiro, o ganho em superfície excede a perda em
população; em Portalegre, Santarém, Guarda e Faro, o ganho em população supera
a perda em superfície; e em Vila Real, o ganho resulta apenas de população,
pois em superfície não há ganho nem perda. Dos sete distritos que saem
desfavorecidos, Lisboa, Porto e Braga perdem mais em população do que ganham em
superfície, e com Beja, Castelo Branco, Bragança e Évora passa‑se o invés. Ao
contrário do que por vezes se transmite, não é verdade que o litoral seja
beneficiado e o interior prejudicado, como os casos de Viseu e Setúbal
inequivocamente provam.
16. Quase 14% dos municípios portugueses (42) têm,
cada um, menos de 40 mil habitantes – este número é um dos limites
considerados na lei para a reorganização do território das
freguesias – e uma área inferior a 100 km2 – superfície
mínima teoricamente considerada razoável para assegurar a eficiência dos recursos –,
dos quais metade se situa na Madeira (8), nos Açores (7) e em Santarém (6); a
outra metade reparte‑se por oito distritos. Existem pouco mais de 19% de
municípios (60) com menos de 100 km2, independentemente da dimensão
da população. Em aproximadamente 37% dos municípios (115) estão registadas
menos de 10 mil pessoas – nenhum concelho dos distritos de Aveiro,
Lisboa, Porto e Setúbal está neste grupo, e o distrito de Braga tem somente um.
Cerca de ⅛ dos municípios (38) tem menos de 5 mil pessoas, distribuídos por 14
distritos mas com maior frequência em Portalegre (9) e nos Açores (8).
17. Sem pretender questionar a pertinência havida
para reorganizar o território das freguesias, é consensual que o território dos
municípios também deveria – este sim – ter sido objeto de
profunda reorganização, com vista a uma equitativa e racional distribuição dos
recursos pelo território e pelas populações. Perante as dúvidas que o diploma
suscita e as críticas apontadas ao modelo adotado, os autarcas provavelmente
retorquirão, evocando que as eventuais imperfeições do sistema são superadas em
muito pelos ganhos meritórios associados ao atual municipalismo, em especial: o
papel de proximidade junto das populações desempenhado pelas autarquias, o
contributo para a preservação da estabilidade social, e a conservação da
identidade histórico‑cultural das comunidades locais. Creio que ninguém duvida
da relevante e insubstituível importância das autarquias.
18. A questão essencial consiste na abordagem
demagógica e cartelizante com que muitos autarcas trataram o tema da reforma
administrativa do território – sobretudo desde que a troika se instalou em Portugal e
identificou a organização do território como uma das áreas sujeitas a mudança
estrutural. Transmitiram camufladamente para a opinião pública – reconheça‑se:
de uma forma tão populista quanto exímia – a ideia de que reduzir o
número de municípios significa eliminar as vantagens da descentralização, como
se de um jogo de soma nula se tratasse e os efeitos se anulassem. Os exemplos
seguidos noutros países – vd.
ponto 32 e seguintes – demonstram que não existe incompatibilidade
entre aquela redução e a garantia duma relação estreita entre o poder local e
os cidadãos. Semelhante demonstração poderia verificar‑se em Portugal, desde
que a reforma autárquica tivesse sido encetada de modo completamente diferente:
não atingindo apenas as freguesias – essencialmente as de cariz
rural –, por serem a figura institucional que melhor representa a eficaz
aproximação do Estado ao povo e a efetiva democratização do poder; mas antes,
por serem as faces da mesma moeda, conjugando a diminuição do número de
freguesias com a agregação de municípios.
D. Princípios para uma adequada reforma autárquica
19. Ainda que a afirmação seja aparentemente paradoxal,
a utilidade das autarquias e do poder local tem tendência – dentro do
limite da razoabilidade – para variar em sentido inverso ao número de
municípios. Não é um paradoxo, pela simples razão de as câmaras municipais
serem sorvedoras de dinheiro, instituições com custos de estrutura elevados,
muitos deles explicados pela burocracia inerente ao funcionamento
camarário – adiante‑se, a título de exemplo, o pagamento das
remunerações e das despesas de funcionamento relacionadas com as múltiplas
unidades orgânicas desajustadas às necessidades concretas da população, e com a
presidência e a vereação. Se uma boa parte da poupança obtida com aqueles
custos vier a ser aproveitada tanto no desenvolvimento das infraestruturas,
como em medidas de atração de investimento e de incentivo à fixação da
população – medidas que passariam forçosamente pela descida do
imposto da derrama e do IMI e pela gama dos serviços públicos prestados –,
com certeza que os próprios cidadãos exigirão o redimensionamento do presente
municipalismo.
20. No fundo, o que as populações pretendem e
reivindicam são plataformas de serviços e de equipamentos que estejam próximas
de si e melhorem a sua qualidade de vida. Como se sabe, tal não depende da
vontade dos municípios. Os munícipes podem contar com as melhores intenções dos
autarcas; contudo, muitas vezes pouco mais colhem do que o simples apoio moral,
visto que as soluções para os problemas não dependem de si. Daí que a
verdadeira consciencialização do exposto no ponto anterior permite que as pessoas
se certifiquem do quão enviesados e falaciosos têm sido (o conteúdo e a forma
de) os argumentos de alguns autarcas quando vem a lume a reorganização da
administração territorial.
21. Os mais intransigentes e céticos responderão que
a poupança mencionada na parte final do penúltimo ponto não permitirá granjear
consideráveis melhoramentos e infraestruturas locais e regionais. É verdade que
não representará um grande peso no PIB nacional; mas terá um impacto financeiro
não inferior ao obtido com o decréscimo do número de freguesias decorrente da
lei – se os gastos totais das freguesias não têm representado mais do
que meio por cento do PIB, dá para concluir que o ganho financeiro estimado com
a aplicação da nova lei é completamente irrisório –, para além das mensagens
de isenção e credibilidade que seriam dadas aos cidadãos e aos agentes
económicos. Se a poupança se resumir ao cenário de racionalização dos custos
relacionados com os órgãos políticos camarários, não há dúvida que o impacto
financeiro da agregação de municípios fica aquém da expectativa gerada à volta
desta, sendo por conseguinte provável que, nesse cenário, a montanha parirá um
rato. A poupança será bastante maior se for possível assegurar com adequada
qualidade as funções dos municípios agregados mas com o dispêndio de menos
recursos, desde logo com a libertação de funcionários que os benefícios de
escala permitem.
22. De facto, numa perspetiva minimalista, a fusão
administrativa de dois ou mais municípios significa apenas que as despesas
associadas ao funcionamento das câmaras decrescem bastante; significa
simplesmente que os gabinetes de apoio aos órgãos municipais reduzem‑se para
metade ou menos; significa somente passar a haver um presidente de câmara e uma
assembleia municipal. Sob esta perspetiva, os serviços, as infraestruturas e o
investimento intrínsecos à existência de um município não serão minimamente
afetados, ou seja, manter‑se‑ão os notários, as conservatórias, as finanças, as
forças de segurança, as corporações de bombeiros, as unidades de saúde, as
misericórdias, os equipamentos educativos, as estruturas desportivas e
culturais, e as demais instalações de utilidade pública.
23. Distintamente, numa perspetiva maximalista, mais
avançada e ambiciosa, a racionalização dos recursos abrangeria não só o quadro
de pessoal camarário, conforme já indicado, como ainda poderia afetar os
serviços e as infraestruturas de natureza pública apresentados na segunda parte
do ponto anterior. O eventual alargamento da racionalização aos serviços e às
infraestruturas justifica‑se pelo facto de se admitir que da agregação de
municípios resulte, nalguns casos, uma oferta duplicada e ineficiente.
24. Impõe abrir‑se um parêntesis para defender a
vantagem de aproveitar o momento da reorganização territorial dos municípios
para refletir abertamente sobre os distritos, por muito esvaziados de funções
que, em comparação com as que tiveram no passado, estes agora se encontrem. O
caso de o território de alguns municípios ser descontínuo (seja pela existência
de enclaves, seja por haver freguesias pertencentes a diferentes distritos) é
um sinal para a pertinência de articular a reforma dos municípios com a dos
distritos.
25. A propósito da desadequação dos concelhos às
reais necessidades do País, convém lembrar que em 1836 – após o fim
da guerra civil e o início da consolidação da revolução
liberal – havia 351 municípios, e que – tal como alguns
autarcas municipais se vangloriavam afirmar até recentemente – há
mais de 150 anos não se extinguia nem um concelho nem uma freguesia (como
que – comentário, claro está, não proferido pelos
autarcas – se de contratos vitalícios ou de cartas de foral
irrevogáveis se tratassem). Desde 1836 até cerca de vinte anos depois assistiu‑se
a uma diminuição de dezenas de municípios, sendo o número aumentado nestas
últimas décadas. Note‑se que, até há relativamente poucos anos, o surgimento de
vários municípios derivou da ânsia de emancipação de algumas cidades, isto é,
as localidades que se tornaram polos urbanos com dimensões de cidade viram
alcançado, por uma espécie de decisão automática da Assembleia da República, o
seu intento de serem independentes das respetivas cabeças de
concelho – se tal critério quase automático ainda subsistisse, agora
teríamos porventura mais cerca de vinte municípios.
26. Os dados do ponto anterior atestam que desde
meados do séc. XIX até hoje parece que tudo mudou exceto a capacidade de
nos adaptarmos à evolução. Outrora justificava‑se o número elevado de
municípios, dada a inexistência de vias de comunicação e meios de transporte
que pudessem aproximar as localidades. Somente em 1856 os portugueses
conheceram os primeiros quilómetros de caminho de ferro – menos de
40, entre Lisboa e o Carregado. A ligação entre Lisboa e o Porto realizava‑se
em coche, com muito desconforto e sacrifício, por caminhos macadamizados, e
demorava quatro dias. Alternativamente, entre 1821 e 1864 – ano da
chegada do comboio a Vila Nova de Gaia –, aquela ligação podia ser
efetuada por via marítima, em barcos a vapor; mas a rota era arriscada (devido
aos caprichos incertos do tempo e do mar) e os naufrágios aconteciam com alguma
frequência, ao ponto de os passageiros lavrarem testamentos antes das viagens.
Apenas no início do século passado finalizou‑se a rede ferroviária nacional,
consistindo assim na primeira grande fase de quebra do isolamento quase total a
que até então as populações estavam votadas. A rede rodoviária fez praticamente
o resto no âmbito da aproximação das localidades, como as modernas e finalizadas
vias rápidas e autoestradas atestam. Atualmente, ainda que porventura longe do
auge da fruição dos canais de informação e das novas tecnologias, são raros os
casos de isolamento. O principal tipo de isolamento que tristemente faz sentido
sublinhar é a solidão – mas esta é outra questão que extravasa os
municípios.
27. A anterior referência histórica serve unicamente
para transmitir que, ao advogarem que as autarquias permitem estreitar a
ligação entre o Estado e os cidadãos – argumento totalmente irrefutável,
como já realçado –, os autarcas municipais ensombram a realidade. No
séc. XIX, por questões de distância, as sedes de concelho eram o elemento
que intermediavam o poder central e o povo, eram portanto a figura do Estado
descentralizado. Os conceitos de distância e tempo têm vindo a alterar‑se por
completo, pelo que se esperaria que os autarcas, logo após enaltecerem o poder
local, fossem os primeiros a defender o alargamento densificado das funções das
freguesias e o esvaziamento do número de municípios. O papel de elemento
indutor relativamente à identificação dos problemas das populações recai
sobretudo nas freguesias. De óbvia que é, esta observação seria dispensável;
mas convém fazê‑la porque por vezes parece haver dúvidas.
28. Igualmente para eliminar eventuais dúvidas,
importa realçar que a reforma autárquica preconizada no presente documento
restringe‑se à mera agregação de concelhos, ceteris
paribus. Por outras palavras: a referência ao desiderato de manter a
relação de proximidade com as populações tem necessariamente subjacente o
pressuposto de que permanecem quer as atuais funções adstritas aos municípios,
quer a natureza e o volume de receitas a si atribuídas ao abrigo do quadro
legal em vigor. No documento não se entrou na área da descentralização do poder
e do correspondente aumento de competências do poder local, nem nos domínios da
fiscalidade e das receitas municipais. Seria uma via que, nesta fase em que é
urgente mudar a estrutura existente, daria azo a múltiplos e inconclusivos juízos
de valor, pois não haveria consenso à volta da discussão quase filosófica
referente ao efeito líquido do aumento de competências e do correspondente e
necessário acréscimo de receitas. É que, se para alguns os custos acrescidos
suportados pelos municípios resultantes de um eventual aumento de competências
poderiam ser compensados pelo acréscimo de taxas e impostos locais e de
transferências do Estado, para outros tal não aconteceria. Portanto, de modo a
assegurar que a resolução do intricado problema da reforma autárquica seja mais
eficaz, é preferível simplificar a abordagem, em concreto: dividir o problema
em partes o mais independentes possível, depois encontrar soluções adequadas
para cada uma delas, e só no fim agregar as soluções propostas e mensurar o
resultado líquido global. É certo que a realidade é muito mais complexa do que
isso; mas é também certo que a redução do número de concelhos é totalmente
autónoma das restantes matérias que o municipalismo envolve – tais
como as competências e as receitas camarárias.
E. Proposta para o futuro municipalismo
29. Em linha com a ideia transmitida neste
documento, apresenta‑se em seguida uma proposta para o futuro mapa municipal do
País – ainda assim não demasiado ambiciosa. Apesar de essa proposta
ter subjacente uma análise casuística das características objetivas de cada
município e portanto não ser o resultado de um algoritmo aritmético ou
geométrico, reconhece‑se de antemão que muitas outras são possíveis e viáveis.
Qualquer proposta equilibrada e realista para o municipalismo nacional pode
facilmente ter como meta um decréscimo para metade do número de municípios, sem
que se deixe de assegurar, em simultâneo: a correção das assimetrias existentes
em termos de frequência de concelhos pelos atuais distritos; a objetiva
identidade histórica e cultural das populações; uma melhor racionalização dos
recursos humanos, técnicos e financeiros; e a manutenção da solidariedade
regional e da unidade territorial. Daí decorre portanto que, embora a dimensão
financeira esteja necessariamente presente na proposta apresentada, esta vai
muito para além daquela.
30. De acordo com a proposta que consta em anexo, o
novo mapa municipal restringir‑se‑ia a 155 concelhos (50,3% do número
existente), dos quais apenas 49 ficariam inalterados – incluindo os
20 municípios das capitais distritais (embora se reconheça que o território
destes municípios também possa ser alvo de modificação, por questões de
equidade e eficiência). Os outros 106 municípios adviriam da fusão de atuais
concelhos. Destes, 18 seriam a consequência da junção de concelhos pertencentes
a diferentes distritos. Adiante‑se, a título unicamente informativo, que do
mapa proposto resultaria o aumento da correlação negativa entre o número de
habitantes por município e a respetiva área: o correspondente coeficiente
passaria de ‑0,1 – vd.
ponto 13 – para ‑0,47 (ou seja, com a proposta de agregação de
municípios resultaria uma relação negativa mais acentuada entre a população e a
área territorial dos concelhos).
31. Com a proposta, passaria a haver apenas dois
municípios com menos de 40 mil habitantes e uma área inferior a 100 km2 – um
nos Açores e outro na Madeira –, em vez dos 42 indicados no ponto 16. A
frequência de municípios com uma superfície abaixo de 100 km2 per se baixaria de 60 para
sete – destes, os cinco municípios cujo número de pessoas ultrapassa
40 mil (e onde se incluem três capitais distritais) representariam, no seu
conjunto, 13% da população nacional. O número de municípios com menos de 10 mil
e 5 mil pessoas reduzir‑se‑ia de 115 e 38 para, respetivamente,
11 – espalhados por oito distritos – e
um – situado nos Açores.
32. Como já foi destacado, atendendo a que, desde o
séc. XIX até à atualidade, a dimensão do municipalismo tem sido
praticamente a mesma, infere‑se que os agentes decisores não acompanharam o
mundo, o que é preocupante e revelador de autismo temporal. Fazendo uma breve
comparação com a realidade de outros países, parece que, no seio da Europa,
apenas a Espanha estará mediocremente ao nosso nível – no entanto, ao
contrário do que se verificou em Portugal (onde durante mais de um século e
meio não se assistiu à extinção de qualquer autarquia – vd. ponto 25), o número de municípios
espanhóis diminuiu cerca de 30% desde meados do séc. XIX. Conforme se
explica sucintamente nos pontos seguintes, a nossa Nação não acerta o passo com
o de uma série de países europeus, onde no passado haviam sido audazmente
encetadas drásticas e eficazes reorganizações administrativas.
33. Na Bélgica (há algumas décadas) e na Grécia (há
muito poucos anos) – países cuja dimensão das populações é semelhante
à portuguesa – houve reformas administrativas profundas. Na
Grécia – Estado com o qual, por vezes arrogantemente, não nos
queremos comparar – registou‑se, em 2010, uma coragem hercúlea para
fundir os municípios com menos de 10 mil habitantes e suprimir cerca de ⅔ do
número total de municípios. Na Dinamarca, em 2007, decidiu‑se também por cortes
semelhantes, acima dos 60%, tanto no número de municípios como no de
províncias – estas últimas são as unidades administrativas
hierarquicamente superiores aos municípios. A supressão de autarquias foi ainda
maior no Reino Unido e na Alemanha – aliás, a reforma administrativa
alemã abrange os próprios Länder (i.e.,
os Estados federados) –, para nem realçar a razia vivida na Islândia e na
Suécia. Recentemente, a Itália também respondeu aos sérios avisos do tempo.
34. Na Itália, o plano de austeridade adotado em
2012 implicou igualmente uma profunda reorganização administrativa. Duas
diferenças abissais têm contudo de ser identificadas entre as reformas
administrativas feitas na Itália – a cujo território pertencem as nem
sempre bem‑afamadas regiões da Campânia, da Calábria e sobretudo da
Sicília – e no pacato e conservador Portugal. Enquanto na Península
Itálica se procurou antever as medidas para que o país se livrasse da amargura
do pedido de resgate às autoridades internacionais – para o propósito
pouco importa se no futuro o pedido será ou não inevitável (tal como não
importa se o nosso País abraçará ou não o segundo resgate, logo após terminar a
primeiro) –, aqui na parte ocidental da Península Ibérica não houve uma
semelhante orgulhosa e ambiciosa visão preventiva mas sim uma frouxa e
conformada atitude reativa, já que só nos decidimos pela tímida e maquilhada
reforma autárquica (após o pedido de resgate e) em plena etapa de concretização
urgente dos programas de austeridade definidos com a troika.
35. A outra diferença de fundo prende‑se com o
âmbito da reforma num e noutro país: por lá, foi fraturante; por cá, foi
paliativa. Em Portugal, a reforma cingiu‑se aos inócuos regatos das freguesias,
isentando e absolvendo o labiríntico caudal de desperdícios e ineficiências dos
municípios. Em Itália, o processo foi ao contrário: começou‑se logo pelas provincias – que, na nossa
terminologia, poderão ser equiparáveis aos distritos. (As desativadas
províncias portuguesas corresponderão às regiones
italianas.) Em 2012, o parlamento italiano aprovou a legislação cuja
concretização se resume à supressão de 54% das provincias. Tal medida entrou em vigor em janeiro de 2013, podendo
aplicar‑se a prorrogação de um ano no caso das cidades metropolitanas que
substituirão as provincias com
grandes centros urbanos. A segunda fase da reforma italiana envolverá os comuni (que equivalem aos concelhos ou
municípios portugueses) – alguns comuni
dividem‑se ainda em frazionis (logo,
semelhantes às nossas freguesias) –, e consistirá no desaparecimento da
autonomia administrativa das localidades com menos habitantes, que se agregarão
aos comuni mais populosos.
F. Notas finais
36. O municipalismo vigente é comprovadamente
anacrónico, apenas compreensível na esfera da defesa de valores e interesses
que não o bem público. Não tem havido uma gota de firme vontade e de verdadeira
coragem para enfrentá‑lo, tal a ininteligível força suprema que possui.
Metaforicamente pode defender‑se que o nosso municipalismo constitui o produto
transgénico da democracia, um subestado nacional onde funcionam regras
democráticas politicamente transformadas. Os custos que a permanência dos
atuais municípios acarreta são injustificados, tanto sob a óptica da equidade
como do ponto de vista da eficiência, e por isso desconformes com as medidas de
austeridade que têm perpassado quase todos os setores nacionais. Para proteger
um grupo minoritário sacrifica‑se o benefício e a utilidade da
maioria – os contribuintes e as populações locais.
37. Não se protege a virtude autárquica usando
ardilosamente o argumento que o poder local substitui‑se muitas vezes ao poder
central – ainda que, em regra, as decisões para a resolução dos
problemas sejam tomadas, a montante, pelos ministérios. Apesar da validade
desse argumento, a melhor forma de defender e valorizar o poder local é ser‑se
suficientemente ambicioso e audaz para procurar alcançar resultados melhores e
soluções que, em substância, sejam mais úteis para as populações e mais
racionais para os contribuintes. Prestigia‑se a vontade dos povos não através
de um vão e formal número de municípios, mas antes com a proximidade dos
serviços e das infraestruturas que as populações dispõem, suficientes para
terem uma boa qualidade de vida, bem como com o aprofundamento da democracia
participativa. Para que os portugueses decifrem e ajuízem corretamente as
intenções dos autarcas, terão de estar cientes dos dois vetores efetivos que
devem nortear a reorganização dos municípios, a saber: a otimização dos
recursos despendidos com o funcionamento das câmaras municipais, beneficiando
do efeito de escala que a agregação de municípios proporciona; e a canalização,
para os serviços e as infraestruturas públicos locais e regionais, de grande
parte dos ganhos de estrutura extraídos dessa otimização, contribuindo assim
para a consolidação da relação de proximidade e da descentralização do poder.
38. Evocar o passado e a tradição para defender o
atual mapa administrativo constitui um sofisma. Já há muitos séculos cessou o
papel do poder municipal na regulação das relações sociais, quando o povo
ansiava que os monarcas lhe concedessem forais para diminuir a sua dependência
face à fidalguia. O que importa é a função aglutinadora exercida pelos
municípios no âmbito da relação de proximidade do Estado com as populações, e
não o número de municípios em si. Mal do povo do séc. XXI que dependesse
do número de municípios para alcançar os objetivos de defesa incessante dos
seus legítimos interesses e de preservação da história e da cultura. Estes
objetivos são genuínos, e como tal para a sua concretização é prescindível a
propaganda política inconsistente, mandatada por apetites corporativos
legalmente branqueados.
39. A reforma administrativa do território português
tem de ser transversal. É necessário ousadia; trabalhar com vários cenários e
escolher o melhor para o País, mesmo que para tanto haja que repensar e
equacionar a base e os conceitos do sistema vigente. Tem‑se a consciente noção
que não há soluções ótimas, e que qualquer proposta será alvo de severas
críticas, por mais ou menos válidas que estas sejam. No entanto, deve estar
permanentemente presente a isenta perspetiva para reconhecer que uma das mais
imperfeitas soluções consiste nas medidas avulsas de índole quase paroquial que
brotaram da Lei nº 22/2012. Lamentavelmente começou‑se pelo fim: pelas
freguesias. Estas constituem, por definição, os elementos atómicos do Estado,
instituições democráticas que deveriam ser protegidas e fomentadas, pois elas
são, em substância, a condição necessária e quase suficiente para a existência
do poder local – tal não sucede com a mesma acuidade em relação aos
concelhos, desde logo porque estes devem a sua existência ao papel exercido
pelas freguesias. O legislador atribuiu às freguesias o papel de meros
figurantes; e com isso, embora involuntariamente, realçou ainda mais os
municípios, reservando‑lhes a função de atores, quando deveria ser o oposto.
40. A reformulação da administração do território é
uma das cruzadas cívicas que temos em mãos, e por isso constitui um desígnio
nacional. Até agora tem preponderado o primado dos concelhos, por razões
marcadamente abstratas e transcendentes para a esmagadora parte dos
portugueses. Ficará na memória eterna do povo quem tiver a habilidade invulgar
para desamarrar o País do passado e impor um novo rumo para a reforma
administrativa do território. À falta de debate político – pois já se
provou que será impossível resultar daí algo minimamente aceitável –, é
hora de abrir um grande debate público. Apenas as pessoas sensatas e
enquadradas com a força do tempo conseguem mudar de opinião e reconhecem que
nada é eterno. A Nação convoca, face ao exposto, os que não têm pejo de pensar
diferente do pensavam ontem, e que conseguem encarar humildemente o futuro sem
o receio da mudança.
30 de setembro de 2013
Anexo (a que se refere o ponto 30)
(1) Este trabalho contou com os contributos
singularmente pertinentes e acutilantes do Paulo J.S. Barata, bem como com a
qualidade superior das observações tecidas pelo Eurico Pedrosa, Mário de Jesus
e Mário Feliciano.
(2) FRES - Fórum de Reflexão Económica e Social.
