Dos sofismas constitucionais à explosão da injustiça (Documento completo)

Dos sofismas constitucionais à explosão da injustiça(1)

David Dinis(2)

A. Âmbito da abordagem

Recentemente publiquei um texto que versou sobre os direitos adquiridos – intitulado Os direitos adquiridos e a (dis)função sindicaldos tempos modernos –, no qual relacionei o assunto das indemnizações por despedimento com a implícita perspetiva sindical no que se refere aos direitos dos trabalhadores. Relativamente ao mesmo assunto, trouxe à colação, ainda que de forma ligeira, o entendimento dos constitucionalistas acerca dos direitos adquiridos. Agora irei abordar este tipo de direitos procurando fazer uma introspeção ao raciocínio dos constitucionalistas, com o objetivo de concluir que, contrastando com a ideia de alguns cidadãos, a opinião deles talvez não provenha de formulações subjetivas nem de juízos valorativos orientados por critérios políticos, mas antes de pressupostos a precisar de revisão.

Os direitos adquiridos constituem uma espécie atualizada, com as devidas adaptações, do conto A Palavra Mágica, escrito por Vergílio Ferreira, em que quase todos utilizavam incorretamente a palavra inoque – ou noque, para os mais preguiçosos na dicção. Constituía uma palavra mal‑afamada, associada a múltiplos sentidos negativos que a ignorância brotava. O esclarecimento somente foi superior mas não definitivamente obtido quando as desavenças causadas pelo uso e abuso ofensivo do vocábulo acabaram na barra do tribunal, onde os juízes desvendaram que na génese da discórdia estava – passo a redundância – o inofensivo significado da palavra inócuo.

Contudo, ao invés do conto, no qual os juízes desbloquearam o mistério do (i)noque, no caso dos direitos adquiridos parece que nem mesmo os profissionais da justiça dispõem de engenho para descobrir a ponta do ensarilhado novelo – às vezes, pelo contrário, fica‑se com a ideia que até acrescentam nós, como se os atuais fossem insuficientes. Creio que essa descoberta da ponta do novelo não seja possível com o recurso à lógica ou à metafísica, restando portanto acreditar que apenas será alcançada mediante soluções divinas, mágicas ou, em última instância, cartomantes que levem aqueles doutos profissionais a mudar de posição.

Na próxima secção relaciona‑se a atribuição das subvenções vitalícias com o reconhecimento dos direitos adquiridos. De facto, para realizar o exercício introspetivo avançado na parte final do primeiro parágrafo, nada melhor do que utilizar uma matéria – as subvenções mensais vitalícias – para tentar mostrar que existirão juízes do Tribunal Constitucional que, apesar de poderem estar expostos a uma situação de conflito de interesses, têm atuado de forma isenta e coerente, afastando portanto qualquer dúvida quanto aos critérios que orientam os seus pareceres vinculativos – escrevi «poderem estar expostos», na eventualidade de haver juízes desse tribunal na vida ativa que venham a usufruir de subvenções vitalícias.

Posteriormente enquadrar‑se‑ão tais subvenções e demais exemplos tanto no que concebo ser o entendimento dos constitucionalistas em relação aos direitos adquiridos, como no meu próprio entendimento. Admito que, nalgumas ocasiões, os pareceres dos constitucionalistas, incluindo os dos juízes do Tribunal Constitucional, assentam em premissas incorretas. Noutras, julgo que, não estando interiorizados determinados conceitos fundamentais referentes à racionalidade económica, as suas decisões são distorcidas, por mais digna e esforçada que seja a suprema vontade de alcançarem a justiça.

Apresentados e explicados os exemplos, abordarei depois os dois princípios que constituem os alicerces dos direitos adquiridos em Portugal – os princípios da não retroatividade e da confiança. Terminarei com algumas reflexões adicionais acutilantes sobre os direitos adquiridos, tentando justificar como os contrastes e a injustiça entre os portugueses têm sido fomentados pelas interpretações que os constitucionalistas têm formulado e pelas posições que outros atores têm defendido.

B. Subvenções mensais vitalícias

Antes de mais, cumpre‑me sublinhar que sou dos poucos a considerar que os políticos devem ser bem remunerados, visto serem os representantes da Nação e por estarem permanentemente expostos à mesquinha inveja e à vil devassa da sua vida privada. Não pretendo com isto defender a ideia de que são mal remunerados. Hoje e no passado, uns auferem e auferiram muito acima quer da competência, responsabilidade e idoneidade demonstradas, quer da utilidade prestada ao povo, enquanto com outros passa‑se o oposto.

As subvenções mensais vitalícias – vulgarmente designadas por pensões dos políticos –resultam(avam) de uma lei aprovada no mês do 11.º aniversário da Revolução dos Cravos, abrangendo não só os membros do Governo e os deputados à Assembleia da República – os políticos puros –, como igualmente os juízes do Tribunal Constitucional não qualificados como magistrados de carreira – os políticos juízes. Dez anos mais tarde, em 1995, a recompensa atribuída aos políticos e aos juízes do Tribunal Constitucional foi extensível ao governador e aos secretários adjuntos de Macau(3).

Também aqui não ouso cair na acusação fácil de arrasar o objetivo da criação das subvenções concedidas aos titulares de cargos políticos. Reconheço que a visão romântica do serviço voluntário prestado à Nação, posta em prática egregiamente pelo honroso jurista e político Manuel Fernandes Tomás até às suas últimas gotas de energia e amor pátrio, é dificilmente compaginável com os tempos modernos. Apenas num cenário imaginário de refundação do nosso sistema social e político se admitiria o aparecimento desse género de voluntariado(4).

Com a lei inicial de 1985, para ter direito à subvenção seriam precisos tão‑somente oito anos de serviço político, consecutivos ou interpolados, prestados após 25 de abril de 1974. Dez anos volvidos, o tempo necessário passou de oito para 12 anos. Em 2005 revogou‑se definitivamente a lei das subvenções vitalícias, embora tenha sido fixado um período transitório até 2009, ano do fim da legislatura, para salvaguardar os direitos de um conjunto de deputados – ou seja, continuaram a ser elegíveis os anos de serviço desempenhados pelos mencionados políticos puros e políticos juízes, desde que nesse ano de 2009 eles tivessem exercido funções durante 12 anos completos(5).

Devo todavia pronunciar‑me em relação às subvenções vitalícias no âmbito dos direitos adquiridos. Não existe explicação lógica para que alguns estejam a receber subvenções pelo exercício de cargos políticos durante oito anos, tendo para outros sido exigidos 12 anos, enquanto para os restantes não foi nem será reconhecida semelhante benesse pelo desempenho de funções análogas. A assimetria resultante da aplicação dos direitos adquiridos ao caso em apreço torna‑se mais caricata porque os políticos – puros e juízes – ainda não reformados ou aposentados – que em 2009 haviam cumprido o prazo elegível de 12 anos – têm o direito de vir a solicitar as subvenções vitalícias. Por outras palavras: para alguns políticos que estão no ativo prevalecem umas regras e para outros, também no ativo, existem regras totalmente diferentes. Não é lógico; mas certamente é constitucional(6).

Para os magnos protetores da nossa Constituição, admito que será inconstitucional a medida de reduzir significativamente o valor das subvenções mensais, porquanto desonrará os direitos adquiridos das pessoas que as recebem ou que já adquiriram o direito às mesmas. Não foi no entanto inconstitucional que, com o Orçamento do Estado de 2011, continuasse a ser possível a acumulação de subvenções com salários do setor privado e ficasse vedada a acumulação tratando‑se de vencimentos do setor público. Não me atrevo a pensar que a identificação dos direitos adquiridos esteja sujeita a regras opacas ou aleatórias; assumo antes que os critérios empregues são de impercetível alcance para os cidadãos. Em democracia convém que as regras sejam entendíveis pela maioria das pessoas; senão coloca‑se a vontade justificável de querer saber de que estirpe de regime democrático se está em presença.

Ainda, e relativamente ao facto de a lei das subvenções vitalícias ter incluído, para além dos políticos propriamente ditos, (apenas) os juízes do Tribunal Constitucional não qualificados como magistrados de carreira, cumpre informar que os restantes juízes desse tribunal têm um estatuto autónomo. Com a Lei nº 85/89, de 7 de setembro, foi aditado à lei orgânica do tribunal – a original Lei nº 28/82, de 15 de setembro – o regime de previdência e aposentação dos juízes do Tribunal Constitucional – artigo 23º‑A –, segundo o qual se dispõe que estes podem requerer a aposentação voluntária, sem necessidade de apresentação a junta médica, após 12 anos de serviço (i.e., exercício das funções de juiz do Tribunal Constitucional), independentemente da idade, ou após 10 anos de serviço, se tiverem pelo menos 40 anos de idade. Os partidos políticos hegemónicos da lusa democracia disporão da inequívoca explicação para a existência desse estranho e dogmático regime. Afastando a ideia de ser irónico, penso tratar‑se de uma das raras áreas onde terá sido celebrado tacitamente um pacto de regime entre os mencionados partidos. É uma das ocasiões em que o melhor e mais audível comentário se resume simplesmente a não comentar.

C. Perspetiva dos constitucionalistas

C.1. Escala de direitos adquiridos

Em Portugal legisla‑se sobre quase tudo – independentemente da melhor ou pior qualidade da legislação, e da maior ou menor aplicação eficaz das leis por parte dos tribunais. Contudo, nunca se legislou o bom senso; talvez por ser impossível, por consistir numa avaliação intuitiva (mas não inata) de distinguir o bem do mal. O bom senso reside na faculdade de conseguir alcançar o equilíbrio, usando a simples técnica de separar o trigo do joio para encontrar soluções adequadas tendo em conta o enquadramento específico de cada situação e as condições e restrições dos problemas. Várias opiniões de constitucionalistas acerca dos direitos adquiridos têm estado pejadas de falta de senso.

Para agravar, até há pouco tempo era prática corrente no nosso País a ausência de credíveis estudos de custo‑benefício previamente à tomada de decisões. Os resultados estão tristemente à vista e não dignificam a nossa democracia. Devido a decisões políticas financeiramente penosas, os mais novos estão a herdar dívidas e os vindouros serão presenteados com fome de esperança. Quando se debate o tema dos direitos adquiridos é conveniente ter consciência destas questões. Sou incapaz de descortinar se a fonte de alguns problemas reside mais em quem produz as leis ou em quem as aplica. Talvez a culpa esteja irmãmente distribuída.

A cartilha de conceitos e regras usada pelos constitucionalistas está ultrapassada. Vários dos direitos que por eles são qualificados como adquiridos assentam em compromissos insustentáveis para o Estado. O caso do nosso sistema de pensões – desenvolvido adiante – é paradigmático do quão desastroso tem sido o respetivo financiamento. Apenas é possível assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial desse sistema em duas situações extremas: aumento exponencial da população empregada, de maneira a que as contribuições para a segurança social financiem as pensões em pagamento – para além de irrealista, seria uma solução paliativa, pois o sistema produtivo nacional não conseguiria absorver infinitamente volumes crescentes de mão de obra –; ou acréscimo significativo das taxas contributivas para a segurança social por parte dos empregados e dos empregadores – seria uma solução inviável, dado que corresponderia ceteris paribus a um decréscimo draconiano do rendimento disponível dos trabalhadores.

Comprova‑se assim que o acordo geracional em que se baseia o sistema de pensões português é duplamente injusto. Injusto para o Estado, por ter criado um modelo de repartição que, logo à nascença, estava assente em premissas insustentáveis a longo prazo; e para os cidadãos mais novos, por estarem a descontar para um regime de segurança social assumindo a validade da hipótese da transitividade (i.e., no princípio de que hoje eles financiam as pensões dos mais velhos, e quando se reformarem verão as suas pensões serem financiadas por futuros ativos), quando na verdade sabem que a solidariedade geracional é uma miragem leonina e jamais se repetirá.

No quadro seguinte procuro sintetizar objetivamente a viagem feita à perspetiva dos constitucionalistas, incluindo à dos juízes do Tribunal Constitucional, socorrendo‑me para isso de vários exemplos. A terminologia adotada em relação aos direitos adquiridos que nele consta tem como único fim facilitar a comparação de pontos de vista – o dos constitucionalistas e o pessoal. Na sequência do que manifestei na primeira secção deste documento, informo que a coluna do «Entendimento dos constitucionalistas» resulta da apreciação que faço à sua atuação. As notas explicativas respeitantes à coluna das observações apresentam‑se em anexo a este documento.

C.2. Princípio da não retroatividade

A maioria dos juristas tem interpretado este princípio como a impossibilidade de se aplicarem novas leis a situações cujo direito já foi iniciado. Tal interpretação está em linha com a que eles empregam para o princípio da confiança. Para mim, a efetivação jurídica do princípio da não retroatividade traduz algo materialmente diferente: significa que não se podem aplicar novas leis aos factos já consumados e – questão essencial – consumidos.

A adoção direta e impensada do princípio da não retroatividade teve o resultado vertido na lei de 2011 e referida em anexo, nas observações relativas ao segundo exemplo constante do quadro da anterior subsecção, ou seja, as novas regras das indeminizações por despedimento produziram efeitos (conquanto só até 2013) unicamente nos contratos futuros; aos contratos anteriores à lei aplicaram‑se as antigas regras. Como se explicita em anexo, esta versão dos direitos adquiridos e do princípio da não retroatividade modificou‑se com a lei de 2013, pelo que, no tento dos próprios constitucionalistas, os direitos adquiridos passaram, racional e sensatamente, de primeira para segunda ordem. Levando à letra o princípio da não retroatividade, poderia defender‑se que este foi violado pela lei de 2013. Continuando a entrar no reino da fantasia das interpretações jurídicas, haveria argumentos para justificar que a concretização imediata do princípio faria com que a redução dos quatro feriados operada com a nova lei laboral aplicava‑se em exclusivo aos contratos novos ou – retomando o terceiro exemplo inscrito no quadro de C.1. – que o mesmo tipo de trabalho suplementar seria pago diferenciadamente consoante a data de celebração dos contratos de trabalho.

Entendo que existiria retroatividade se e somente se as leis produzissem efeitos não apenas no futuro mas igualmente no passado já consumado. Nos casos identificados no último parágrafo, assistir‑se‑ia à violação do princípio da não retroatividade se: a lei de 2013 relativa ao valor das indemnizações por despedimento fizesse com que os trabalhadores despedidos antes da data de produção de efeitos da mesma tivessem de devolver às entidades patronais o que auferiram a mais face ao que receberiam se o valor fosse calculado segundo a nova lei; se os funcionários tivessem de recompensar os empregadores pelo facto de outrora terem usufruído de mais quatro feriados do que agora é possível; e se, para os empregados que fizeram horas extraordinárias, houvesse lugar a estornos com os patrões por o trabalho suplementar ter sido melhor remunerado do que atualmente.

Já o pagamento de uma indemnização resultante de um acidente de trabalho constitui um facto simultaneamente consumado e consumido. Quando o valor indemnizatório é pago através de capital, compara‑se aos três exemplos do parágrafo precedente, ou seja, é impossível fazer um acerto de contas de uma quantia entretanto recebida e corretamente calculada, pelo que não há lugar a quaisquer efeitos retroativos. O mesmo acontece quando o valor é pago sob a forma de pensões porque, como se menciona em anexo, na parte final das observações referentes ao quarto exemplo apresentado na anterior subsecção, a verba correspondente ao valor atual da pensão foi integralmente transferida para a seguradora, pelo que o facto jurídico que originou o pagamento também está consumido.

O caso das pensões de reforma ou de sobrevivência do regime geral da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações é completamente diferente. Os factos que deram origem ao direito já foram consumados – correspondem, por exemplo, à passagem à idade legal de reforma por velhice ou à morte do cônjuge – mas não foram totalmente consumidos – porque não houve externalização (para outra entidade) da responsabilidade pelo pagamento das pensões nem existe um montante financeiro suficiente para assegurar o pagamento vitalício das pensões, o que não acontece, repito, com as pensões de acidentes de trabalho (cuja responsabilidade pelo pagamento é externalizada para as seguradoras).

Como tal, a aplicação do princípio da não retroatividade às pensões de reforma ou de sobrevivência significa exclusivamente que uma eventual alteração do valor futuro das pensões não tem implicações nas verbas já recebidas; tem impacto unicamente para o futuro. O mesmo se passa com as subvenções vitalícias dos políticos, com o abono de família e com o rendimento social de inserção: os montantes vencidos estão definitivamente liquidados – é este o domínio a que deve restringir‑se a validade do princípio da não retroatividade – e os montantes vincendos podem ser objeto de modificação – sobre estes pode existir retroatividade de efeitos, pois já não se trata duma matéria jurídica (mas sim política, isto é, a modificação depende somente dos critérios definidos pelos decisores políticos).

C.3. Princípio da confiança

Do Estado‑providência, apanágio da era do sonho dourado e infinito, pouco mais resta que o nome. A realidade mudou por completo, inevitavelmente. As pressuposições do modelo social europeu estão a desaparecer e a repousar na memória. E como se tal inevitabilidade não bastasse, a perspetiva de futuro negro tem sido agravada com o caminho doentio de quase endeusamento dos direitos adquiridos. Apenas faria sentido evocar a violação do princípio da confiança se os veículos que materializam os direitos adquiridos estivessem adequadamente financiados ou fossem tendencialmente sustentáveis. Como tal não se verifica, a sua evocação é um logro ou então um descuido.

Tem‑se assistido cada vez mais à predominância do princípio da confiança e à desconfiança no princípio da expectativa, o que é uma fria imagem do poderio do passado e do esquecimento do futuro. Sem alarmismos – porque a realidade é bem mais alarmante do que todos os argumentos mais ou menos jurídicos –, convém ter presente que, pelo menos em tempos de crise, direitos adquiridos e futuro são imiscíveis, uma vez que a manutenção dos direitos adquiridos relacionados com os pagamentos suportados pelo Estado confisca literalmente o futuro. Com efeito, para financiar os direitos adquiridos – entendidos na aceção generalizada que tem sido seguida pelos constitucionalistas – são necessários cada vez mais impostos, o que torna o nosso País menos competitivo face ao exterior, com as graves consequências que tal acarreta, nomeadamente o aumento do desemprego e o enterro da esperança dos portugueses – sobretudo a dos mais novos. É este o cenário triste e infundadamente conservador que o fundamentalismo dos direitos adquiridos representa para as gerações vindouras.

Para que os constitucionalistas consigam desamarrar‑se de alguns vícios de raciocínio, é imprescindível que os seus entendimentos tenham em conta critérios de racionalidade. Ademais, creio que, para assegurar as sempre desejáveis coerência e razoabilidade de entendimentos, eles devem articular o tão amado e protegido princípio da confiança com o tão órfão e desamparado princípio da legítima expectativa. O primeiro tem abrangido marcadamente os reformados e pensionistas, portadores por excelência dos direitos adquiridos; o outro tem afetado mais a população ativa, que vê o seu futuro cada vez mais a engordar de vazio. A disfarçável alegria de uns é a indelével agonia dos restantes.

Reconheço perfeitamente as nefastas consequências sociais causadas pela necessidade inultrapassável de abandonar a rigidez do princípio da confiança aplicada aos direitos adquiridos. Contudo, em nome da honestidade, os cidadãos, em geral, e os constitucionalistas, em particular, não devem esquecer que a dimensão dessas consequências não é inferior à da que tem sido provocada pela abdicação permanente do princípio da expectativa. Por diversas razões, e com maior ou menor dificuldade, compreende‑se – não significa que se aceite, note‑se – que as expectativas dos mais novos tenham vindo a gorar‑se. Infelizmente, não por capricho do Homem mas sim por vontade do tempo. Ao invés, incompreensível é a visão desfocada e parcial dos que defendem os direitos adquiridos sob um olhar inexplicavelmente desenquadrado da realidade, abstraindo‑se dos ruídos geracionais que a mesma provoca. Neste aspeto, os constitucionalistas e os sindicalistas têm andado em sintonia.

Sendo o respeito pelo primado da boa‑fé um dos barómetros da qualidade democrática, os portugueses que não profiram em vão a bela palavra «democracia» auto‑obrigam‑se a ter presente que a boa‑fé é inexistente nos casos da defesa do princípio da confiança à custa da castração do princípio da expectativa. Lamentavelmente é o que tem sido encetado com regularidade. É urgente que se reflita no objetivo imperativo de articular equitativamente o respeito desses dois princípios, sem julgar que é inconstitucional a flexibilização do primeiro e constitucional a violação do segundo. Não é por questões de moralidade, mas sim para o bem da coesão nacional e do futuro de Portugal. Poderá chegar um dia em que a resignação dos mais novos se esgota. Os sofismas constitucionais são – entre outros – um dos focos da latente explosão causada pelas feridas insaráveis da injustiça geracional.

Os constitucionalistas vêm prescrevendo o princípio da confiança às situações em que o Estado, sob os pontos de vista técnico e financeiro, assumira compromissos irresponsáveis. É verdade que, para as pessoas de bem – tal como um Estado deve ser –, a palavra ou qualquer outro compromisso formal ou informal valem tanto como uma escritura, e por isso são para honrar. O problema reside tão‑só no facto sobejamente demonstrável de que o Estado é incapaz de prosseguir os seus compromissos, pelo menos nos termos outrora assumidos, donde não resta outra solução viável que não passe pelo humilde reconhecimento da situação de falência em que se encontra e pela consequente reestruturação dos compromissos passados.

Reiterando a minha plena consciência que se trata de um problema sobremaneira delicado, adianto desde já que as medidas de recuo relativamente à assunção de responsabilidades devem ser complementadas com outras, estas muitíssimo mais estruturantes e fraturantes, assentes nos elementares princípios da proporcionalidade e da solidariedade. Quero acreditar que a nossa democracia já tem maturidade bastante para definir o seu rumo. Oxalá ela se (re)conheça e saiba sobriamente o que pretende.

D. Outras reflexões sobre os direitos adquiridos

Em conformidade com o citado neste documento, a defesa cega e insensata dos direitos adquiridos conduz à homologação da discriminação entre os portugueses. Os constitucionalistas estarão cientes que, existindo menos vacas ou vacas mais magras, há menos leite e, logo, menos quantidade de manteiga. Julgo ainda que o seu juízo será capaz de reconhecer que, com menos manteiga disponível, para dá‑la a uns para barrar o pão é preciso tirar a outros o próprio pão. É nesta intransponível metáfora que para alguns constitucionalistas se resumem os conceitos de distribuição geracional e justiça social.

Muitos dos ilustres barões criadores de opinião têm cerrado fileiras contra os inconsistentes beligerantes que ousam beliscar os direitos adquiridos. Constatamos que a atuação daqueles tem sido desprovida de glória; estão solidamente protegidos por fortes baluartes mas são vulneráveis por ar pois têm frágeis telhados de vidro. Gostaria de realçar que sinto‑me equidistante perante ambos – barões e beligerantes.

Por um lado, considero ignóbil que tais ilustres barões, pertencentes – agora e no passado – às diversas famílias políticas nacionais, não tenham suficiente estrutura moral e cívica para reconhecer que o statu quo os favorece. Se as suas convictas e acesas manifestações de opinião estivessem isentas de conflito de interesses, atribuir‑lhes‑ia todo o meu profundo apreço; como raramente estão, sou obrigado a ceder‑lhes o meu sincero desprezo. No fundo, a sua atuação é movida por vis argumentos egoístas.

Se exprimissem o nobre sentimento de preocupação pelos filhos e netos dos outros, certamente aqueles barões utilizavam o tempo e as oportunidades que dispõem para procurar obter soluções justas e equilibradas, que diminuíssem as vergonhosas desigualdades e discriminações cada vez mais implantadas e acalentassem uma genuína esperança para os portugueses mais novos. Confesso que chego a pensar que os mesmos patriotas que em 1974 sonharam (e bem) mudar a sina do País encontram‑se muito aquém de serem verdadeiros democratas, pois esgotaram para si as oportunidades por que tanto combateram e das quais têm beneficiado até ao tutano nas últimas décadas, pouco tendo deixado para as outras gerações cujo infortúnio foi terem nascido no tempo errado. Humilhante definição de humanismo; estranha forma de democracia, subalternizada pela ditadura dos falsos direitos adquiridos.

Por outro lado, desvalorizo os inconsistentes beligerantes atrás referidos, por não serem coerentes na tarefa de renovar Portugal. Apesar do invulgar ímpeto e da louvável intenção de dar nova cara e alma ao País, revelam desarticulação e frouxidão, motivos suficientes para se poder ajuizar, sob o olhar mais objetivo possível, que não servem de referência para os portugueses. Por importantes que sejam, tomam‑se medidas frequentemente avulsas e, na melhor das hipóteses, ocasionalmente justas.

Mexer nos tão apregoados direitos adquiridos é digno de registo, é certo, por constituir um sinal de luta contra alguns interesses instalados. No entanto é deveras insuficiente. Não tem havido a ambição necessária para ir além e mais a fundo e derrubar os bastiões silenciosa mas solidamente edificados. Aí existe um mar de mundos por conquistar. Haja vontade e coragem; e não falte também espírito patriótico de todas as partes para mudar o que tem de ser reformulado, sem que cada um olhe isoladamente para o seu umbigo.

Entretanto, o povo vai‑se iludindo e definhando, décadas a fio, nas habituais incessantes guerrilhas e angustiosas batalhas entre os barões dos interesses e da utopia e os beligerantes das intenções e da demagogia, sem nunca ver o fumo branco que anuncie a vitória da guerra dos ideais e do futuro. Cada povo tem o que merece. Enquanto orgulhoso português – não português orgulhoso –, acredito, juro e aposto que merecemos mais do que exigimos e muito mais ainda do que nos oferecem.

Daí que, em último recurso e desespero de causa, preconize a opinião de que é bem‑vinda a imposição doutrinária e irrefletida dos constitucionalistas. Esta será preferível à constante e infindável indefinição do nosso trajeto, por ter a vantagem de poder obrigar os decisores políticos a zerar o modelo que tem vindo a ser trilhado nas últimas décadas. Há males que vêm por bem. Feitas as contas, renascer das cinzas será porventura uma (des)graça que nos pode cair da fortuna; tornar‑nos‑á mais fortes e fraternos. Tentemos recuperar enfim o tempo perdido.

Notas explicativas (relativas ao quadro constante de C.1.)

(a) Não oferecerá qualquer dúvida que o direito à segurança e higiene no trabalho não reveste o caráter de direitos adquiridos.

(b) O direito à indemnização por despedimento foi, conforme indicado no início deste documento, objeto de outro texto, tendo nele sido explicadas as consequências das leis de 2011 e 2013 (que alteraram o valor das compensações indemnizatórias). Com a legislação de 2011 vingou a perspetiva clássica – tanto jurídica como sindical – de considerar, por um lado, que a lei só produzia efeitos para os contratos de trabalho futuros e, por outro, que para os contratos anteriores a esse diploma vingavam as regras vigentes até então. É o que se pode designar por direitos adquiridos puros (ou de primeira ordem).

Não obstante, a posterior legislação de 2013 permitiu descer o nível de qualificação dos direitos adquiridos – para direitos adquiridos de segunda ordem –, ao estabelecer que aos contratos antigos se aplicam regras menos favoráveis do que as existentes à data de produção de efeitos dessa lei. Mediante a figura do congelamento da antiguidade no momento da entrada em vigor do diploma, os constitucionalistas acabaram por reconhecer aquela descida de nível, o que para mim foi uma surpresa total por representar uma racional inflexão de interpretação.

(c) Apesar da natureza pecuniária do direito referente à remuneração do trabalho extraordinário, não se levanta o problema dos direitos adquiridos. O legislador pode mudar as regras remuneratórias na altura que quiser, as quais terão efeitos daí em diante sobre todos os trabalhadores, sejam antigos ou novos.

(d) Entre os exemplos apresentados, o direito ao recebimento de uma pensão resultante de acidente de trabalho é o único em que defendo tratar‑se de diretos adquiridos de primeira ordem. Ainda que partindo de bases distintas, creio que os constitucionalistas e eu temos idêntico entendimento. Com efeito, enquanto os constitucionalistas realçarão a forma de pagamento – portanto, assumirão que, revestindo aquele direito a natureza de pensões, os respetivos beneficiários já obtiveram o direito vitalício ao seu pagamento e como tal são direitos adquiridos de primeira ordem –, eu enfatizo o regime de financiamento intrínseco às pensões por acidente de trabalho – regime de capitalização, no caso em presença.

A opção para distribuir ao longo do tempo o montante de uma indemnização decorrente de um acidente de trabalho prende‑se unicamente com razões económicas e sociais relacionadas com a vantagem de diluir o consumo – está subjacente que, mais tarde ou mais cedo, o valor da indemnização destinar‑se‑á ao consumo –, para atenuar o risco de dependência acrescida resultante da incapacidade provocada pelo acidente. Se não houvesse tal opção, o pagamento seria efetuado de uma só vez – sob a forma de capital –, donde não se colocava sequer a dúvida acerca da existência ou não dos direitos adquiridos, pois o direito esgotava‑se no exato momento da liquidação da indemnização.

Assim, a forma de pagamento não deve relevar para o efeito, dado que o direito em causa tem características indemnizatórias. O que deve prevalecer, como realcei, é a lógica de capitalização que está intrínseca ao financiamento da pensão. Tenha‑se presente que, quando uma determinada pensão foi adquirida a favor de um sinistrado de um acidente de trabalho, entregou‑se previamente à seguradora a totalidade do valor atual da mesma e dos encargos de gestão que lhe estão associados, ou seja, transferiu‑se‑lhe na íntegra o montante, descontado financeira e atuarialmente, afeto à responsabilidade com o pagamento vitalício da pensão.

(e) O direito a uma pensão de reforma ou de sobrevivência paga pelos sistemas públicos de segurança social, abrangida em concreto seja pelo regime geral de Segurança Social, seja pela Caixa Geral de Aposentações – regimes afetos, grosso modo, ao setor privado e ao setor público, respetivamente –, é um dos domínios onde se denota uma evidente divergência de entendimentos. Os constitucionalistas defenderão que as pensões de reforma ou de sobrevivência estão salvaguardadas pelos direitos adquiridos de primeira ordem e, como tal, não são passíveis de qualquer redução, atenta a visão obsessiva do princípio da confiança – convém contudo não esquecer que nos últimos tempos a mesma visão não tem sido seguida, dados os inúmeros episódios noutras áreas que comprovam o regular desrespeito ou esquecimento desse princípio. Ao invés, eu sou dos que considera – pelas razões seguidamente expostas – que se está diante de direitos adquiridos de segunda ordem, resultando daí a possibilidade de diminuir o valor das pensões. Enquadro‑os nos direitos de segunda ordem, em virtude da necessidade inadiável de se estabelecer um equilíbrio e uma complementaridade permanentes entre os princípios da confiança e da racionalidade. O primeiro é sobretudo jurídico; o segundo é essencialmente económico.

A meu ver, para os constitucionalistas o princípio da confiança constitui uma ilusão intocável, inquestionável e posta numa redoma, e como tal pode estar desligado da realidade. Creio que eles não se interessam se subsistem ou não condições para assegurar o pagamento das pensões. Eis o motivo por que os conceitos de capitalização e valor atual seriam fundamentais para a tomada de decisões sensatas, eficazes e justas. Ao contrário do que acontece com as pensões resultantes de acidentes de trabalho – em que, tal como se explicou, à data do primeiro pagamento existe a acumulação prévia do montante correspondente a todos os fluxos financeiros associados ao pagamento vitalício –, as pensões do regime geral de Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações funcionam em regime de repartição (ou pay‑as‑you‑go).

Este regime assenta no pressuposto que há uma solidariedade e um equilíbrio intergeracionais, ou melhor, que as contribuições dos trabalhadores no ativo e das entidades patronais são suficientes para financiar as pensões dos atuais reformados e pensionistas. Nada mais falso pois, como a generalidade das pessoas tem conhecimento, o nosso sistema de repartição – à semelhança do de vários países ocidentais – enferma de várias entorses estruturais que se vêm agravando nas últimas décadas, em especial de índole demográfica (devido em grande parte ao aumento generalizado da esperança de vida), laboral (fruto do efeito das transformações tecnológicas e organizacionais na libertação de mão de obra) e, consequentemente, financeira (dados os avultados défices dos sistemas públicos de segurança social). As restrições financeiras acabam por resumir toda a problemática da insustentabilidade do regime de repartição, visto que há a necessidade crescente de o sistema de pensões ser financiado não apenas mediante as contribuições para a segurança social por parte dos assalariados e das entidades empregadoras, mas também pelos cidadãos, anualmente, por via de impostos (i.e., através do Orçamento do Estado) – não sendo todavia de excluir a emissão de dívida para suprir os défices. Os défices sistemáticos registados no sistema de pensões demonstram o nítido incumprimento do pressuposto de solidariedade e equilíbrio intergeracionais atrás indicado. É por tudo isso que se está em presença de direitos adquiridos se segunda ordem.

Seriam direitos de primeira ordem se o regime de repartição fosse financeiramente autossuficiente e assim continuasse válido o tão proclamado contrato geracional que lhe subjaz; ou então – situação imaginária – se as entidades públicas responsáveis pelo pagamento das pensões dispusessem dos montantes necessários correspondentes ao valor atual das pensões, isto é, se houvesse a prévia acumulação do dinheiro necessário ao cumprimento dos compromissos futuros com o pagamento das pensões. Independentemente dos repetitivos sinais de inviabilidade e iminente colapso do sistema de pensões em vigor, os constitucionalistas, ao continuarem acerrimamente a considerar o direito às pensões como direitos adquiridos de primeira ordem, estão a assumir que esse sistema permanece nas mesmas condições das existentes quando foi criado. Se a situação não fosse preocupante, poderia admitir‑se que eles têm manifestado um forte saudosismo da época áurea de há mais de meio século, fazendo crer a si mesmos que a realidade não mudou. O que se passa na verdade é bem diferente: revelam coletivamente um grave problema de deslocamento da retina que os impede de observarem, sob diferentes perspetivas, o tempo em que estão inseridos.

(f) Várias observações tecidas em relação ao direito associado às pensões de reforma ou de sobrevivência são extensíveis ao direito relativo às subvenções vitalícias apresentadas na secção B do presente documento. A grande diferença de entendimento reside no facto de eu enquadrar este último direito num nível inferior no âmbito dos direitos adquiridos, por as subvenções em causa serem financiadas só pelo erário público, por meio de transferências do Orçamento do Estado – tal como os vários subsídios que o Estado concede, como por exemplo o abono de família (AF) e o rendimento social de inserção (RSI).

Em substância, somente o horizonte temporal de pagamento distingue as despesas a cargo do Estado relacionadas com as tais subvenções das que são de igual modo suportadas por si com o AF e o RSI. O regime especial das subvenções previu o pagamento incondicional e vitalício de uma pensão, ao passo que com o AF e o RSI o pagamento é condicional – condicional ao rendimento do agregado familiar, nos dois casos, e também à idade das crianças e dos jovens estudantes, no caso do AF. Assim sendo, a legitimidade que o Estado dispõe para decidir a redução drástica ou até a eliminação do AF e do RSI – cenários teóricos e radicais, meramente ilustrativos – é extensível, em rigor, às subvenções dos políticos (incluindo as dos juízes do Tribunal Constitucional).

Todos os direitos decorrentes de atribuições pecuniárias cujo financiamento provém apenas do Orçamento do Estado – tais como as subvenções vitalícias, o AF e o RSI – têm, na minha opinião, o grau de direitos adquiridos de terceira ordem, independentemente da natureza e da designação que tenham. Deduzo que alguns constitucionalistas entendam (de forma errada) que, em matéria de direitos adquiridos, as subvenções vitalícias – não estou seguro que estendam o entendimento ao AF e ao RSI – estejam a par das pensões de reforma ou de sobrevivência e mesmo das pensões por acidentes de trabalho, quando as realidades subjacentes, em concreto no que se refere ao regime de financiamento, são totalmente diferentes entre si, razão pela qual enquadro os três tipos de direitos em causa em diferenciados níveis de direitos adquiridos. A título informativo, ou seja, abstraindo‑me de qualquer menção apreciativa ou depreciativa sobre a decisão política tomada, convém mencionar a intenção, prevista no Orçamento do Estado para 2014, de cortar 15% nas subvenções vitalícias.

(1)  Agradeço ao Paulo J.S. Barata pela utilidade dos seus comentários em relação ao conteúdo e à organização deste documento.

(2)  FRES - Fórum de Reflexão Económica e Social.

(3)  Os ex‑Presidentes da República beneficiam de um outro regime especial de subvenções mensais vitalícias.

(4)  Aliás, a criticar a criação dessas subvenções, o mesmo teria de fazer com a bonificação que aumenta em 15% o tempo de serviço, para efeitos de aposentação no âmbito da Caixa Geral de Aposentações, dos funcionários que integram, entre outras carreiras profissionais, as organizações policiais e as corporações de bombeiros, como forma de reconhecimento da perigosidade das funções desempenhadas.

(5) Na mesma lei foi revogada a disposição vigente desde 1987 referente ao tempo de serviço prestado pelos autarcas em regime de permanência de funções. Aí se estabelecia que a antiguidade era contada a dobrar, como se o serviço tivesse sido efetuado nos quadros do Estado ou de outra entidade patronal, até ao limite máximo de 20 anos de serviço, se fossem cumpridos seis anos, seguidos ou não, no exercício das funções. Não me pronuncio igualmente sobre se essa revogação foi uma boa ou má decisão.

(6) Situação similar acontecerá – voltando à penúltima nota de rodapé – com os bónus de tempo de serviço concedidos nomeadamente aos polícias e aos bombeiros, pois pretende‑se que o acréscimo bonificado de antiguidade seja elegível apenas para o serviço prestado até ao final de 2013. Por ora, a proposta de corte na bonificação não abrange os militares nem o pessoal das missões humanitárias e de paz colocados no estrangeiro.

25 de outubro de 2013

Os direitos adquiridos e a (dis)função sindical dos tempos modernos (Documento completo)

                                                  
Os direitos adquiridos e a (dis)função sindical dos tempos modernos

David Dinis(1)

A. Direitos adquiridos sob ameaça

Quando uma raposa ronda a capoeira, os moradores cacarejam a rebate, pois têm o instinto inato para prever que, se ninguém lhes valer, acabarão na barriga do carnívoro astuto e persistente. O mesmo sucede com os portadores de direitos adquiridos e os que creem que já adquiriram algum direito. Nunca se ouviu falar tanto nestes direitos como nos últimos tempos, haja ou não conhecimento suficiente do respetivo significado. São compreensíveis as reações e os estados de alma de quem é obrigado a pôr as barbas de molho, dada a maior ou menor possibilidade de ser atingido pela inevitável onda de redução dos direitos (adquiridos ou por adquirir).

Quase todos conhecem – mas muito poucos têm a coragem de reconhecer – o hiato abissal que vem separando os portugueses que possuem ou pensam possuir direitos adquiridos dos que têm a mera obrigação de se conformar com as leis que cada vez menos direitos lhes vão consagrando. Somos um povo que consegue garantir o equilíbrio social convivendo pacífica e conscientemente com uma balança em que num prato está a defesa acérrima dos direitos adquiridos e no outro está um conjunto quase vazio de expectativas.

Trata‑se assim de um tema onde é fácil aplicar o princípio de Maquiavel – não sei se também maquiavélico, na aceção menos favorável ou até pejorativa que vulgarmente é atribuída – sobre a necessidade de dividir para reinar. De facto, perante a falta de equilíbrio em matéria de direitos adquiridos, não admira que aos decisores não reste outra alternativa que não seja a iniciativa – umas vezes mais homologada do que outras – de distinguir os cidadãos, pois desse modo a batalha não é tanto entre os governantes e os portugueses mas sim sobretudo entre os próprios portugueses.

Existem várias situações que ilustram a volatilidade temporal das perspetivas jurídica ou sindical acerca dos direitos adquiridos. Cingir‑me‑ei à área das compensações indemnizatórias por cessação dos contratos de trabalho – doravante, para atalhar a exposição, as menções têm subjacentes os contratos de trabalho sem termo –, por duas razões: creio ser um dos processos isolados onde o tema dos direitos adquiridos acabou, após algumas experiências legislativas, por ser abordado de forma minimamente sensata e equilibrada, e para além disso constitui uma boa referência do que pode ser identificado como práticas sindicais incorretas.

Frise‑se que, ao ter qualificado a solução encontrada como sensata e equilibrada, não quero transmitir a ideia de que o valor das indemnizações resultante da atual legislação é ou deixa de ser suficiente – claro que para os trabalhadores o montante compensatório é sempre diminuto e para os patrões é demasiado excessivo. Pretendo unicamente manifestar a opinião de que entendo ter havido, naquele processo, a preocupação simultânea de assegurar um razoável tratamento não discriminatório entre os antigos e os novos trabalhadores, por um lado, e de garantir um adequado nível de segurança jurídica para não prejudicar sobremaneira as expectativas das pessoas com antigos contratos pelo facto de as regras terem sido modificadas, por outro.

Em seguida explicar‑se‑á de forma sucinta a longa gestação de quase dois anos para alcançar o resultado final de tornar a lei laboral mais flexível no que se refere especificamente às indemnizações por despedimento, que culminou numa convergência porventura aceitável entre os direitos atribuídos aos antigos e aos novos trabalhadores. Posteriormente, e tendo como ponto de partida esse aspeto específico da lei laboral, será analisada a postura dos sindicatos em relação à defesa dos interesses dos trabalhadores.

B. Convergência das indemnizações por despedimento

As compensações indemnizatórias por despedimento são uma área que foi objeto de duas – três, em rigor – alterações desde 2011. Apesar de a última modificação (ocorrida em 2013) ter aligeirado bastante, conforme mencionado, a clivagem entre os antigos e os novos contratos de trabalho, cumpre realçar que a primeira delas – Lei nº 53/2011, de 14 de outubro –, fazendo jus ao desiderato dos paladinos dos direitos adquiridos, permitia separar, sem apelo nem agravo, os trabalhadores em dois conjuntos, consoante os contratos tivessem sido celebrados até 31/10/2011 ou após esta data.

As regras introduzidas pela lei de 2011 centravam‑se somente nos novos contratos de trabalho. Logo, para os despedimentos futuros que abrangessem antigos contratos, a lei conferia aos trabalhadores despedidos o direito a uma compensação ilimitada, correspondente a um mês (ou 30 dias) de retribuição‑base e diuturnidades mensais – salário, daqui em diante – por cada ano completo de antiguidade. Para os novos contratos, a compensação baixava para 20 dias, com a agravante de se ter passado a considerar o limite máximo de 18 anos de antiguidade – ou 12 salários, equivalentes a 18 x 20 / 30. Ou seja, as indemnizações para os novos contratos de trabalho reduziam‑se, no mínimo, ⅓ face ao regime anterior. Para o caso de uma antiguidade de 25 anos, por exemplo, a penalização total (decorrente da passagem de 30 para 20 dias, por um lado, e da limitação da antiguidade, por outro) aumentava de 33,(3)% – 1 - 20 / 30 – para 52% – 1 - (18 x 20 / 30) / 25.

Indicou‑se atrás que, em rigor, foram efetuadas três alterações ao Código do Trabalho (no tocante ao sistema de compensação por cessação dos contratos de trabalho). Contudo, parece que com a segunda alteração – Lei nº 23/2012, de 25 de junho – o objetivo era tão‑só integrar no mesmo artigo os dois regimes que passaram a existir com a precedente lei de 2011 – 30 dias para os antigos contratos e 20 dias para os novos. Ao realizar tal integração, admite‑se que o legislador tenha descuidadamente repristinado a compensação ilimitada de um mês de salário por cada ano de antiguidade para os detentores de contratos de trabalho celebrados entre as datas de produção de efeitos dos dois diplomas.

Dado que a troika não se mostrou convencida com a reforma da lei laboral que havia sido encetada relativamente ao valor das indemnizações por despedimento, procedeu‑se a mais uma revisão – Lei nº 69/2013, de 30 de agosto –, na sequência da qual os montantes da compensação devida por cessação dos contratos de trabalho sofreram outro corte significativo, tendo os mesmos – a fazer fé nos elementos disponibilizados para o público – ficado alinhados com a média dos países europeus. A recente lei de 2013 começou a produzir efeitos em 01/10/2013, ou seja, apenas 23 meses depois do início da vigência da primeira lei (de 2011).

Para os novos contratos, celebrados a partir de outubro de 2013, a indemnização corresponde a 12 dias de salário por cada ano de antiguidade, adotando‑se desta vez o limite máximo de 30 anos de antiguidade – apesar de na lei de 2011 admitir‑se um limite mais baixo (de 18 anos), o valor da compensação quando atingida a antiguidade máxima será o mesmo, visto que tanto 18 anos na lei de 2011 como 30 anos na de 2013 correspondem aos mesmos 12 salários (18 x 20 / 30, na primeira, e 30 x 12 / 30, na última). Portanto, para os novos contratos de trabalho, o decréscimo da indemnização em comparação com o regime anterior cifrou‑se em 40% – 1 - 12 / 20 –; face ao regime antecedente à primeira alteração, a redução foi, no mínimo, 60% – 1 - 12 / 30, para antiguidades não superiores a 30 anos.

Para além da modificação do regime aplicável aos novos contratos, a lei de 2013 abrangeu os antigos contratos. Para os contratos celebrados até 31/10/2011, foi instituído um algoritmo de aplicação transitória e algo labiríntica que pode envolver o cálculo de várias parcelas – para os contratos que em 01/10/2013 ainda não tinham três anos determinam‑se quatro parcelas (usando para o efeito, em cada uma delas, 30, 20, 18 e 12 dias). Simplificando, retira‑se do algoritmo que para os contratos vigentes em 30/09/2013 a indemnização ficará congelada ao valor calculado com base na antiguidade nessa data, independentemente do momento de ocorrência do despedimento, nos casos em que daí resultar uma compensação superior a 12 salários, ou seja, o trabalhador mantém o direito já formado mas não acumula mais antiguidade. Nos demais casos, a indemnização máxima estará limitada a 12 salários, à semelhança do que ocorre com os novos contratos.

Pelo exposto, confirma‑se que com a lei de 2011 não houve, por parte do Governo e dos parceiros signatários do acordo de concertação social, qualquer pejo em assumir que para os trabalhadores com antigos contratos as regras seriam totalmente distintas das aplicáveis aos trabalhadores com novos contratos. Ao invés, com a lei de 2013 criou‑se, para os antigos contratos, uma espécie de direitos adquiridos de segunda ordem, assentes não na aplicação cega e integral das regras vigentes à data de produção de efeitos da nova lei – como acontecera com a lei de 2011 – mas sim no montante reportado a essa mesma data calculado com as regras então vigentes – figura do congelamento do benefício, expressa na penúltima frase do parágrafo anterior. Voluntariamente ou não por parte dos sindicatos, conseguiu‑se que o resultado não fosse tão discriminatório como o que sucedera com a lei de 2011. De facto, e apesar de haver a noção de que a discriminação não poderia ser eliminada (dado que tal eliminação significaria forçosamente que as regras manter‑se‑iam inalteradas), cumpre reconhecer que nalgumas situações ela pode ser acentuada, pois por exemplo para os trabalhadores que antes da entrada em vigor da nova lei tivessem 20 anos de antiguidade, a respetiva indemnização na eventualidade de despedimento seria de 20 salários à luz da antiga lei, e será de somente oito salários segundo a nova lei.

Através do Acórdão nº 602/2013, de 20 de setembro, o Tribunal Constitucional pronunciou‑se sobre a inconstitucionalidade de um conjunto de alterações ao Código do Trabalho, que abrangeu o despedimento por extinção do posto de trabalho, a cessação dos contratos de trabalho por inadaptação ao exercício das funções e a sobreposição da lei laboral em relação aos contratos coletivos (no que respeita nomeadamente ao descanso compensatório e à majoração das férias). Constata‑se assim a contrario que aquele tribunal entende que o decréscimo acentuado dos montantes compensatórios por despedimento não fere qualquer preceito constitucional. É curioso que aqui, e também de forma voluntária ou não, os constitucionalistas, em geral, e os juízes do Tribunal Constitucional, em especial, ter‑se‑ão conformado com a nova versão light dos direitos adquiridos – direitos adquiridos de segunda ordem, como explicitado no último parágrafo – (aparentemente) imposta pela troika, atendendo a que não formularam observações ou pareceres de opinião contrária. Isto talvez se tenha verificado porque implicitamente existe uma escala de prioridades no vasto domínio dos direitos adquiridos e, no contexto do respeito gradativo pela Constituição da República Portuguesa, os constitucionalistas entendem que os direitos provindos do despedimento por cessação dos contratos de trabalho aproximam‑se de um nível inferior da escala. Por agora nem vale a pena entrar nesse domínio, para não nos desviarmos da rota definida. Centremo‑nos então na prática sindical.

C. Atuação dos sindicatos

Desconhece‑se se tem sido por dolo ou por nescidade que, no que concerne aos direitos adquiridos, os sindicatos são um dos engenheiros da criação de castas de trabalhadores. Ainda que se esgrimam em argumentos durante o processo negocial, o produto final tem sido quase invariavelmente o mesmo, como a lei de 2011 pôde comprovar: os sindicatos acabam por salvar o grupo dos trabalhadores que possuem contratos de trabalho mais antigos e, em contrapartida, por sacrificar o grupo dos que têm contratos mais novos, com o resultado flagrante e grave de os interesses dos sindicalistas que participam nas negociações ficarem mais ou menos blindados pela razão de pertencerem àquele primeiro grupo. Têm‑se registado inúmeros exemplos desse tipo de resultado final das negociações, sobretudo quando envolvem matérias de índole pecuniária.

É racionalmente compreensível que as corporações patronais não se oponham de forma tenaz à discriminação entre trabalhadores, dado que para elas, na essência, terá de relevar mais o critério da eficiência e não tanto o da equidade. O que legítima e compreensivelmente as move é o lucro dos elementos que as integram, e nesse sentido elas maximizam o seu papel de maneira eficaz. Lamentavelmente não se pode dizer o mesmo acerca da eficácia dos sindicatos. Estes deveriam ser norteados sempre por critérios de equidade – ao invés de eficiência –, e como tal o seu papel teria de consignar‑se escrupulosamente à pugnacidade dos interesses dos seus aderentes.

O equilíbrio de bem‑estar alcança‑se se cada uma das partes – corporações patronais e entidades sindicais – desempenhar a sua função do modo que lhe compete e para a qual está mandatada pelos correspondentes representados. Quando uma das partes falha na sua missão, o desequilíbrio surge ou agrava‑se, invariavelmente com o prejuízo dos mais fracos, que no caso em apreço são os novos trabalhadores. Convinha que os sindicatos fizessem um exame de consciência sobre estas agres evidências.

Se os sindicatos concluem que não conseguem obter os seus ardentes anseios, então jamais podem resignar‑se e pactuar, em jeito de Pilatos, com a injustiça, deixando cair os interesses de uns trabalhadores em detrimento dos de outros e assim agravar o fosso entre eles. A defesa do princípio do mal menor ou da minimização dos estragos reveste uma atitude indigna por parte dos sindicatos, por ser a confirmação tácita que para eles há uns que são tratados como filhos e existem os outros. É uma postura pouco democrática, com características dinásticas ou de morgadio, e portanto totalmente desfasada do tempo.

Os combates sindicais são um dos poucos domínios onde, a meu ver, a nobreza é reconhecida quando existem lutas não vacilantes pelo bem grupal, ainda que motivadas por ideais utópicos ou pouco consistentes, e não quando há negociações que, sob o objetivo – ainda que muito meritório – de alcançar um desejável equilíbrio, findam na divisão do grupo. Qualquer sindicalista que interiorize os valores de justiça e se orgulhe da sua suprema função, nunca deverá permitir a discriminação entre trabalhadores – seja em que área for –, e terá de colocar no seu missal reivindicativo regras elementares que permitam afastar qualquer situação de conflito de interesses.

Para o seu próprio bem, é necessário que os sindicatos se adaptem ao mundo de hoje e assumam valores de efetiva e permanente lealdade e fraternidade. As suas decisões devem ser salomónicas. Quando os sindicatos não promovem a honesta coesão, questiona‑se a importância dos mesmos nomeadamente para os trabalhadores mais novos. Já há muito que os sindicatos deveriam libertar‑se tanto da utopia que tantas vezes tolhe o seu pensamento, como de alguns interesses mais mundanos que não credibilizam a sua imagem, e rebatizar‑se nos princípios puros da sempre atual glasnost e sob a luz de uma troika mais aberta – a perestroika.

10 de outubro de 2013



(1) FRES - Fórum de Reflexão Económica e Social

O anacronismo do atual modelo autárquico (Documento completo)

O anacronismo do atual modelo autárquico(1)

David Dinis(2)

A. Enquadramento

1.   Esta excelsa Nação – que, desde o seu nascimento, tem tantas vezes superado a própria razão – continua incessantemente a desafiar o sentido do tempo. O caso em questão é mais um dos que conjuga a falta de sensatez e de racionalidade das decisões do Estado com a passividade doentia dos portugueses. A (pseudo‑)reforma que emergiu da Lei nº 22/2012, de 30 de maio (que aprovou o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica), constitui um nítido exemplo do imenso desfasamento de Portugal relativamente às boas práticas internacionais no contexto da administração do território. O pacífico e acomodável povo mergulhou novamente no jugo hipnotizante da classe política.

2.   Antes de mais, cumpre esclarecer que a minha vontade para abordar o assunto epigrafado prende‑se tão‑só com a consciência cívica e o espírito crítico sobre a defesa do bem nacional. Não me encontro exposto à mínima efetiva ou latente situação de conflito de interesses, pois eu e as pessoas a quem estou ligado por laços de amizade seremos afetados por aquela lei do mesmo modo que os demais cidadãos em geral. Dentro de mim não se manifesta comiseração pelas freguesias nem ressaibo em relação aos municípios; desconheço pessoas que façam, tenham feito ou – presumo – aspirem fazer parte de juntas de freguesia ou de câmaras municipais. Não nutro um resquício de acusação sobre os agentes políticos, dado que eles não são nem mais nem menos idóneos ou manipuladores do que os eleitores. A presente exposição foi divulgada somente após a realização das eleições autárquicas de 2013 precisamente para eliminar qualquer possível ruído ou impacto no processo eleitoral.

3.    O sobredito diploma legal carece de fundamentação lógica em múltiplas perspetivas. Algumas disposições que nele constam levam mesmo à contumaz suspeita que o legislador e os restantes intervenientes no processo legislativo não se coibiram de assumir que o raciocínio dos portugueses não abunda, razão pela qual terão tratado este povo como plebe. Refiro‑me em concreto a: o Governo, pela autoria do diploma e por a proposta de lei submetida à Assembleia da República ser muito semelhante ao texto final publicado; a maioria dos deputados, por ter aprovado a lei e o modelo de reorganização autárquica que lhe subjaz; e o Presidente da República, por não ter exercido a obrigação institucional de solicitar esclarecimentos acerca das opções políticas tomadas referentes ao modelo que lhe foi apresentado e por ter promulgado a lei sem reservas.

4.   Para além de a mencionada lei ter gorado as expectativas iniciais aguardadas pelo cidadão comum, vai ao arrepio do que ao princípio fora acordado com a troika. Com efeito, perante a evidência dum número exagerado e racionalmente injustificado de municípios, havia e há a necessidade de reduzi‑lo bastante. Todavia, cedo a troika terá notado tratar‑se duma matéria onde os obstáculos superam sobremaneira as palavras, porquanto os tentáculos da política continuam a estar endemicamente enraizados na sociedade portuguesa. Infelizmente ela até poderia ter‑se lembrado do desprestigiante lugar‑comum referente à alusão (bi)milenar feita por um general romano acerca dos lusitanos (descrevendo estes como um povo que não se governava nem se deixava governar).

5.    Ao contrário da atitude resignante da troika após o resultado final humilhante (para as contas públicas) decorrente do fracasso prático das tentativas de renegociação com o musculoso Estado paralelo das parcerias público‑privadas, poderá afirmar‑se que, no domínio da reforma autárquica, a resposta terá sido aparentemente bem diferente. Perante o indisfarçável logro desta reforma e o crónico nível de endividamento da generalidade dos municípios, admite‑se que a troika tenha, com mais ou menos assertividade, reforçado a necessidade de o Estado português não recuar quanto à decisão de aumento significativo das taxas e dos impostos camarários (de que o acréscimo do IMI é o exemplo mais emblemático).

B. Características da lei

6.     A solução imposta às freguesias é a ponta do icebergue da desorganização do território. Nesta secção aflorar‑se‑ão alguns elementos que sustentam o facto de elas terem sido o bode expiatório da reforma autárquica. A debilidade e a contradição supremas da lei começam na consagração de um regime totalmente distinto para as freguesias e para os municípios: para as primeiras, a reorganização administrativa territorial é obrigatória; para os segundos, é facultativa, cabendo a opção ao município, o que não deixa de ser insólito, por se traduzir numa situação chocante de julgamento em causa própria.

7.     A falta de lógica do regime é ainda mais gritante porque, para efeitos do objetivo – explicitado no diploma em apreço – de promoção dos ganhos de escala, da eficiência e da massa crítica das autarquias locais, exigir‑se‑ia que o ponto de partida recaísse indubitavelmente também sobre os municípios, e não apenas sobre as freguesias. Se honestamente se pretendesse levar a sério tal objetivo, então para garantir o mínimo de coerência muitos municípios deveriam agregar‑se. O balanço da lei cifrou‑se em 27% de decréscimo no número de freguesias – eliminação de 1168 delas –, ao passo que o número de municípios permaneceu inexplicavelmente intacto.

8.   Uma simples leitura do diploma remete para a irrefutável constatação que a atuação do legislador foi, no mínimo, opaca e duvidosa. As disposições aplicáveis à reorganização das freguesias poderiam ser, com as devidas adaptações, facilmente aplicáveis aos municípios. O cinismo jurídico chegou inclusivamente ao estado de se inviabilizar qualquer remota iniciativa ou intervenção da unidade técnica (criada pela própria lei, de propósito para a reorganização administrativa do território nacional) que abrangesse os municípios – ainda que, por dela fazerem parte representantes designados pela Associação Nacional de Municípios Portugueses, jamais se admitiria que o mandato dessa unidade ousasse melindrar as câmaras municipais. Corajoso é quem enfrenta os fortes e tem vergonha de prejudicar os fracos; cobarde é quem faz gáudio em derrubar os pequenos e pactua com os grandes.

9.      É portanto pertinente querer conhecer os motivos pelos quais as soluções encontradas colidem com o que recomendam o bom senso, os vários exemplos internacionais e os interesses superiores dos cidadãos e das empresas nacionais. Lida a exposição de motivos presente na Proposta de Lei nº 44/XII, retira‑se a ideia que os motivos expostos pouco ou nada adicionam. O mesmo se extrai após a consulta do Documento Verde da Reforma da Administração Local, elaborado pelo Governo e publicitado em setembro de 2011, que terá servido de suporte àquela proposta. Informe‑se que nesse documento foi indicado explicitamente que um dos objetivos visados pela reforma da administração local no âmbito da organização do território consistia em, «Neste momento, incentivar a fusão de Municípios, tendo como base a identidade e a continuidade territoriais, sem prejuízo de uma fase posterior [leia‑se, em sentido figurado: calendas gregas] da definição de um novo quadro orientador da alteração do mosaico municipal.» Outro aspeto curioso constante do supracitado documento relativamente ao municipalismo (mas que ficou na gaveta) reside na proposta de redução de 35% do número de vereadores eleitos (618), que deveria ter produzido efeito imediato nas eleições de 2013. Ainda sobre o documento, não pode deixar de ser realçada a ausência de referências ao que tem sido feito noutros países em matéria de reforma administrativa do território. Tal conjunto de circunstâncias conduz a que as pessoas minimamente atentas formulem as suas deduções. Eis o esboço de alguns pilares sobre os quais possivelmente assentou a híbrida lei.

10.  A manutenção dos mapas municipais pode significar, desde logo, a intenção de o legislador conservar a máquina partidária. Os partidos políticos – admito que uns mais do que outros – vivem muito das bases concelhias. O statu quo permite assim que os municípios continuem a ser um trampolim para promover pessoal e politicamente os autarcas.

11.   Outro grupo de questões que estará relacionado com a citada manutenção reside na existência de favorecimentos, independentemente dos ângulos de visão que cada um possa ter. Não se pretende incluir todos os autarcas no mesmo conjunto – pois, como em qualquer grupo, a amostra vai dum extremo ao outro: desde os que possuem valores nobres e inatos para defender acerrimamente os eleitores e o interesse público aos que são acusados ou condenados por corrupção na sua expressão mais vil. Não obstante, há a notar que não são abonatórias as regulares práticas de transparência duvidosa na atribuição de licenciamentos, na seleção de empreiteiros e construtores, na escolha de prestadores de serviços, no recrutamento de funcionários, entre outras áreas.

12.    Há ainda a sublinhar o escândalo da proliferação das empresas municipais, satélites do poder e chagas financeiras a que os cidadãos vêm assistindo de forma masoquista e cega. Parece que nas duas últimas décadas se descobriu uma nova teoria ou corrente doutrinária, contemporânea da outra devastadora inovação que é a figura das parcerias público‑privadas: a criação de empresas municipais (detidas pelas próprias autarquias), prestadoras de serviços públicos que, antes de estas empresas serem criadas, eram assegurados diretamente pelas câmaras municipais. Tais empresas, normalmente dirigidas e assessoradas por pessoas pertencentes às famílias políticas dominantes nas autarquias, até há muito pouco tempo eram um dos maiores expoentes da desorçamentação e da falta de controlo por parte dos organismos de fiscalização estatais. Esta indelével realidade poderia ter sido uma das mais graves explicações para não ter havido coragem para cortar o cordão umbilical que liga os aparelhos partidários ao erário público – escrevo «poderia teria sido» porque em princípio a administração central já começou a impor‑se, manifestando algumas marcas de dignidade quanto ao modo como o assunto deve ser tratado.

C. Situação atual da organização territorial dos municípios

13. Portugal tem 308 municípios, repartidos por 20 distritos – os continentais distritos administrativos propriamente ditos e as insulares regiões autónomas. Ordenando‑os em função do número de habitantes do concelho – informação reportada a 2011 –, por um lado, e em função da respetiva área, por outro, e comparando depois essas duas ordenações, obtém‑se uma correlação quase nula, ou seja, através das variáveis da população e da superfície dos municípios conclui‑se estatisticamente que não existe uma relação entre elas. Assim, facilmente se pode aceitar que o critério mais equilibrado e menos controverso para mensurar a situação do municipalismo em vigor e prosseguir qualquer reforma seja o da ponderação igualitária das variáveis da população e da superfície. Apenas por uma questão de pormenor, importa acrescentar que, em substituição da ordenação dos concelhos segundo aquelas duas variáveis, se forem considerados os dados concretos da população e da superfície, o coeficiente de correlação pouco se altera, como se esperava: passa de ‑0,01 para ‑0,1. Pese embora não haja relevância estatística, o pêndulo indica que alguns dos concelhos mais povoados são os que dispõem de menos território.

14.  O quadro da página seguinte apresenta o número atual de municípios, repartido por distritos, bem como o número teórico que teria de existir à luz dos três critérios atrás indicados – população, superfície e ponderação igualitária da população e da superfície.

15.  Constata‑se que, de acordo com o mapa municipal existente, os distritos que têm mais concelhos do que teoricamente deveriam, tanto em termos de população como de superfície, são os Açores, a Madeira, Viseu, Viana do Castelo, Coimbra e Leiria. O único distrito que sai claramente prejudicado em qualquer das variáveis é o de Setúbal. Dos restantes 13 distritos, e assumindo o critério da ponderação igualitária de variáveis, seis estão favorecidos: em Aveiro, o ganho em superfície excede a perda em população; em Portalegre, Santarém, Guarda e Faro, o ganho em população supera a perda em superfície; e em Vila Real, o ganho resulta apenas de população, pois em superfície não há ganho nem perda. Dos sete distritos que saem desfavorecidos, Lisboa, Porto e Braga perdem mais em população do que ganham em superfície, e com Beja, Castelo Branco, Bragança e Évora passa‑se o invés. Ao contrário do que por vezes se transmite, não é verdade que o litoral seja beneficiado e o interior prejudicado, como os casos de Viseu e Setúbal inequivocamente provam.

16.  Quase 14% dos municípios portugueses (42) têm, cada um, menos de 40 mil habitantes – este número é um dos limites considerados na lei para a reorganização do território das freguesias – e uma área inferior a 100 km² – superfície mínima teoricamente considerada razoável para assegurar a eficiência dos recursos –, dos quais metade se situa na Madeira (8), nos Açores (7) e em Santarém (6); a outra metade reparte‑se por oito distritos. Existem pouco mais de 19% de municípios (60) com menos de 100 km², independentemente da dimensão da população. Em aproximadamente 37% dos municípios (115) estão registadas menos de 10 mil pessoas – nenhum concelho dos distritos de Aveiro, Lisboa, Porto e Setúbal está neste grupo, e o distrito de Braga tem somente um. Cerca de ⅛ dos municípios (38) tem menos de 5 mil pessoas, distribuídos por 14 distritos mas com maior frequência em Portalegre (9) e nos Açores (8).

17.  Sem pretender questionar a pertinência havida para reorganizar o território das freguesias, é consensual que o território dos municípios também deveria – este sim – ter sido objeto de profunda reorganização, com vista a uma equitativa e racional distribuição dos recursos pelo território e pelas populações. Perante as dúvidas que o diploma suscita e as críticas apontadas ao modelo adotado, os autarcas provavelmente retorquirão, evocando que as eventuais imperfeições do sistema são superadas em muito pelos ganhos meritórios associados ao atual municipalismo, em especial: o papel de proximidade junto das populações desempenhado pelas autarquias, o contributo para a preservação da estabilidade social, e a conservação da identidade histórico‑cultural das comunidades locais. Creio que ninguém duvida da relevante e insubstituível importância das autarquias.

18.  A questão essencial consiste na abordagem demagógica e cartelizante com que muitos autarcas trataram o tema da reforma administrativa do território – sobretudo desde que a troika se instalou em Portugal e identificou a organização do território como uma das áreas sujeitas a mudança estrutural. Transmitiram camufladamente para a opinião pública – reconheça‑se: de uma forma tão populista quanto exímia – a ideia de que reduzir o número de municípios significa eliminar as vantagens da descentralização, como se de um jogo de soma nula se tratasse e os efeitos se anulassem. Os exemplos seguidos noutros países – vd. ponto 32 e seguintes – demonstram que não existe incompatibilidade entre aquela redução e a garantia duma relação estreita entre o poder local e os cidadãos. Semelhante demonstração poderia verificar‑se em Portugal, desde que a reforma autárquica tivesse sido encetada de modo completamente diferente: não atingindo apenas as freguesias – essencialmente as de cariz rural –, por serem a figura institucional que melhor representa a eficaz aproximação do Estado ao povo e a efetiva democratização do poder; mas antes, por serem as faces da mesma moeda, conjugando a diminuição do número de freguesias com a agregação de municípios.

D. Princípios para uma adequada reforma autárquica

19.  Ainda que a afirmação seja aparentemente paradoxal, a utilidade das autarquias e do poder local tem tendência – dentro do limite da razoabilidade – para variar em sentido inverso ao número de municípios. Não é um paradoxo, pela simples razão de as câmaras municipais serem sorvedoras de dinheiro, instituições com custos de estrutura elevados, muitos deles explicados pela burocracia inerente ao funcionamento camarário – adiante‑se, a título de exemplo, o pagamento das remunerações e das despesas de funcionamento relacionadas com as múltiplas unidades orgânicas desajustadas às necessidades concretas da população, e com a presidência e a vereação. Se uma boa parte da poupança obtida com aqueles custos vier a ser aproveitada tanto no desenvolvimento das infraestruturas, como em medidas de atração de investimento e de incentivo à fixação da população – medidas que passariam forçosamente pela descida do imposto da derrama e do IMI e pela gama dos serviços públicos prestados –, com certeza que os próprios cidadãos exigirão o redimensionamento do presente municipalismo.

20.  No fundo, o que as populações pretendem e reivindicam são plataformas de serviços e de equipamentos que estejam próximas de si e melhorem a sua qualidade de vida. Como se sabe, tal não depende da vontade dos municípios. Os munícipes podem contar com as melhores intenções dos autarcas; contudo, muitas vezes pouco mais colhem do que o simples apoio moral, visto que as soluções para os problemas não dependem de si. Daí que a verdadeira consciencialização do exposto no ponto anterior permite que as pessoas se certifiquem do quão enviesados e falaciosos têm sido (o conteúdo e a forma de) os argumentos de alguns autarcas quando vem a lume a reorganização da administração territorial.

21.  Os mais intransigentes e céticos responderão que a poupança mencionada na parte final do penúltimo ponto não permitirá granjear consideráveis melhoramentos e infraestruturas locais e regionais. É verdade que não representará um grande peso no PIB nacional; mas terá um impacto financeiro não inferior ao obtido com o decréscimo do número de freguesias decorrente da lei – se os gastos totais das freguesias não têm representado mais do que meio por cento do PIB, dá para concluir que o ganho financeiro estimado com a aplicação da nova lei é completamente irrisório –, para além das mensagens de isenção e credibilidade que seriam dadas aos cidadãos e aos agentes económicos. Se a poupança se resumir ao cenário de racionalização dos custos relacionados com os órgãos políticos camarários, não há dúvida que o impacto financeiro da agregação de municípios fica aquém da expectativa gerada à volta desta, sendo por conseguinte provável que, nesse cenário, a montanha parirá um rato. A poupança será bastante maior se for possível assegurar com adequada qualidade as funções dos municípios agregados mas com o dispêndio de menos recursos, desde logo com a libertação de funcionários que os benefícios de escala permitem.

22.  De facto, numa perspetiva minimalista, a fusão administrativa de dois ou mais municípios significa apenas que as despesas associadas ao funcionamento das câmaras decrescem bastante; significa simplesmente que os gabinetes de apoio aos órgãos municipais reduzem‑se para metade ou menos; significa somente passar a haver um presidente de câmara e uma assembleia municipal. Sob esta perspetiva, os serviços, as infraestruturas e o investimento intrínsecos à existência de um município não serão minimamente afetados, ou seja, manter‑se‑ão os notários, as conservatórias, as finanças, as forças de segurança, as corporações de bombeiros, as unidades de saúde, as misericórdias, os equipamentos educativos, as estruturas desportivas e culturais, e as demais instalações de utilidade pública.

23.  Distintamente, numa perspetiva maximalista, mais avançada e ambiciosa, a racionalização dos recursos abrangeria não só o quadro de pessoal camarário, conforme já indicado, como ainda poderia afetar os serviços e as infraestruturas de natureza pública apresentados na segunda parte do ponto anterior. O eventual alargamento da racionalização aos serviços e às infraestruturas justifica‑se pelo facto de se admitir que da agregação de municípios resulte, nalguns casos, uma oferta duplicada e ineficiente.

24. Impõe abrir‑se um parêntesis para defender a vantagem de aproveitar o momento da reorganização territorial dos municípios para refletir abertamente sobre os distritos, por muito esvaziados de funções que, em comparação com as que tiveram no passado, estes agora se encontrem. O caso de o território de alguns municípios ser descontínuo (seja pela existência de enclaves, seja por haver freguesias pertencentes a diferentes distritos) é um sinal para a pertinência de articular a reforma dos municípios com a dos distritos.

25.  A propósito da desadequação dos concelhos às reais necessidades do País, convém lembrar que em 1836 – após o fim da guerra civil e o início da consolidação da revolução liberal – havia 351 municípios, e que – tal como alguns autarcas municipais se vangloriavam afirmar até recentemente – há mais de 150 anos não se extinguia nem um concelho nem uma freguesia (como que – comentário, claro está, não proferido pelos autarcas – se de contratos vitalícios ou de cartas de foral irrevogáveis se tratassem). Desde 1836 até cerca de vinte anos depois assistiu‑se a uma diminuição de dezenas de municípios, sendo o número aumentado nestas últimas décadas. Note‑se que, até há relativamente poucos anos, o surgimento de vários municípios derivou da ânsia de emancipação de algumas cidades, isto é, as localidades que se tornaram polos urbanos com dimensões de cidade viram alcançado, por uma espécie de decisão automática da Assembleia da República, o seu intento de serem independentes das respetivas cabeças de concelho – se tal critério quase automático ainda subsistisse, agora teríamos porventura mais cerca de vinte municípios.

26.  Os dados do ponto anterior atestam que desde meados do séc. XIX até hoje parece que tudo mudou exceto a capacidade de nos adaptarmos à evolução. Outrora justificava‑se o número elevado de municípios, dada a inexistência de vias de comunicação e meios de transporte que pudessem aproximar as localidades. Somente em 1856 os portugueses conheceram os primeiros quilómetros de caminho de ferro – menos de 40, entre Lisboa e o Carregado. A ligação entre Lisboa e o Porto realizava‑se em coche, com muito desconforto e sacrifício, por caminhos macadamizados, e demorava quatro dias. Alternativamente, entre 1821 e 1864 – ano da chegada do comboio a Vila Nova de Gaia –, aquela ligação podia ser efetuada por via marítima, em barcos a vapor; mas a rota era arriscada (devido aos caprichos incertos do tempo e do mar) e os naufrágios aconteciam com alguma frequência, ao ponto de os passageiros lavrarem testamentos antes das viagens. Apenas no início do século passado finalizou‑se a rede ferroviária nacional, consistindo assim na primeira grande fase de quebra do isolamento quase total a que até então as populações estavam votadas. A rede rodoviária fez praticamente o resto no âmbito da aproximação das localidades, como as modernas e finalizadas vias rápidas e autoestradas atestam. Atualmente, ainda que porventura longe do auge da fruição dos canais de informação e das novas tecnologias, são raros os casos de isolamento. O principal tipo de isolamento que tristemente faz sentido sublinhar é a solidão – mas esta é outra questão que extravasa os municípios.

27.  A anterior referência histórica serve unicamente para transmitir que, ao advogarem que as autarquias permitem estreitar a ligação entre o Estado e os cidadãos – argumento totalmente irrefutável, como já realçado –, os autarcas municipais ensombram a realidade. No séc. XIX, por questões de distância, as sedes de concelho eram o elemento que intermediavam o poder central e o povo, eram portanto a figura do Estado descentralizado. Os conceitos de distância e tempo têm vindo a alterar‑se por completo, pelo que se esperaria que os autarcas, logo após enaltecerem o poder local, fossem os primeiros a defender o alargamento densificado das funções das freguesias e o esvaziamento do número de municípios. O papel de elemento indutor relativamente à identificação dos problemas das populações recai sobretudo nas freguesias. De óbvia que é, esta observação seria dispensável; mas convém fazê‑la porque por vezes parece haver dúvidas.

28. Igualmente para eliminar eventuais dúvidas, importa realçar que a reforma autárquica preconizada no presente documento restringe‑se à mera agregação de concelhos, ceteris paribus. Por outras palavras: a referência ao desiderato de manter a relação de proximidade com as populações tem necessariamente subjacente o pressuposto de que permanecem quer as atuais funções adstritas aos municípios, quer a natureza e o volume de receitas a si atribuídas ao abrigo do quadro legal em vigor. No documento não se entrou na área da descentralização do poder e do correspondente aumento de competências do poder local, nem nos domínios da fiscalidade e das receitas municipais. Seria uma via que, nesta fase em que é urgente mudar a estrutura existente, daria azo a múltiplos e inconclusivos juízos de valor, pois não haveria consenso à volta da discussão quase filosófica referente ao efeito líquido do aumento de competências e do correspondente e necessário acréscimo de receitas. É que, se para alguns os custos acrescidos suportados pelos municípios resultantes de um eventual aumento de competências poderiam ser compensados pelo acréscimo de taxas e impostos locais e de transferências do Estado, para outros tal não aconteceria. Portanto, de modo a assegurar que a resolução do intricado problema da reforma autárquica seja mais eficaz, é preferível simplificar a abordagem, em concreto: dividir o problema em partes o mais independentes possível, depois encontrar soluções adequadas para cada uma delas, e só no fim agregar as soluções propostas e mensurar o resultado líquido global. É certo que a realidade é muito mais complexa do que isso; mas é também certo que a redução do número de concelhos é totalmente autónoma das restantes matérias que o municipalismo envolve – tais como as competências e as receitas camarárias.

E. Proposta para o futuro municipalismo

29.  Em linha com a ideia transmitida neste documento, apresenta‑se em seguida uma proposta para o futuro mapa municipal do País – ainda assim não demasiado ambiciosa. Apesar de essa proposta ter subjacente uma análise casuística das características objetivas de cada município e portanto não ser o resultado de um algoritmo aritmético ou geométrico, reconhece‑se de antemão que muitas outras são possíveis e viáveis. Qualquer proposta equilibrada e realista para o municipalismo nacional pode facilmente ter como meta um decréscimo para metade do número de municípios, sem que se deixe de assegurar, em simultâneo: a correção das assimetrias existentes em termos de frequência de concelhos pelos atuais distritos; a objetiva identidade histórica e cultural das populações; uma melhor racionalização dos recursos humanos, técnicos e financeiros; e a manutenção da solidariedade regional e da unidade territorial. Daí decorre portanto que, embora a dimensão financeira esteja necessariamente presente na proposta apresentada, esta vai muito para além daquela.

30.  De acordo com a proposta que consta em anexo, o novo mapa municipal restringir‑se‑ia a 155 concelhos (50,3% do número existente), dos quais apenas 49 ficariam inalterados – incluindo os 20 municípios das capitais distritais (embora se reconheça que o território destes municípios também possa ser alvo de modificação, por questões de equidade e eficiência). Os outros 106 municípios adviriam da fusão de atuais concelhos. Destes, 18 seriam a consequência da junção de concelhos pertencentes a diferentes distritos. Adiante‑se, a título unicamente informativo, que do mapa proposto resultaria o aumento da correlação negativa entre o número de habitantes por município e a respetiva área: o correspondente coeficiente passaria de ‑0,1 – vd. ponto 13 – para ‑0,47 (ou seja, com a proposta de agregação de municípios resultaria uma relação negativa mais acentuada entre a população e a área territorial dos concelhos).

31.  Com a proposta, passaria a haver apenas dois municípios com menos de 40 mil habitantes e uma área inferior a 100 km² – um nos Açores e outro na Madeira –, em vez dos 42 indicados no ponto 16. A frequência de municípios com uma superfície abaixo de 100 km² per se baixaria de 60 para sete – destes, os cinco municípios cujo número de pessoas ultrapassa 40 mil (e onde se incluem três capitais distritais) representariam, no seu conjunto, 13% da população nacional. O número de municípios com menos de 10 mil e 5 mil pessoas reduzir‑se‑ia de 115 e 38 para, respetivamente, 11 – espalhados por oito distritos – e um – situado nos Açores.

32.  Como já foi destacado, atendendo a que, desde o séc. XIX até à atualidade, a dimensão do municipalismo tem sido praticamente a mesma, infere‑se que os agentes decisores não acompanharam o mundo, o que é preocupante e revelador de autismo temporal. Fazendo uma breve comparação com a realidade de outros países, parece que, no seio da Europa, apenas a Espanha estará mediocremente ao nosso nível – no entanto, ao contrário do que se verificou em Portugal (onde durante mais de um século e meio não se assistiu à extinção de qualquer autarquia – vd. ponto 25), o número de municípios espanhóis diminuiu cerca de 30% desde meados do séc. XIX. Conforme se explica sucintamente nos pontos seguintes, a nossa Nação não acerta o passo com o de uma série de países europeus, onde no passado haviam sido audazmente encetadas drásticas e eficazes reorganizações administrativas.

33.   Na Bélgica (há algumas décadas) e na Grécia (há muito poucos anos) – países cuja dimensão das populações é semelhante à portuguesa – houve reformas administrativas profundas. Na Grécia – Estado com o qual, por vezes arrogantemente, não nos queremos comparar – registou‑se, em 2010, uma coragem hercúlea para fundir os municípios com menos de 10 mil habitantes e suprimir cerca de ⅔ do número total de municípios. Na Dinamarca, em 2007, decidiu‑se também por cortes semelhantes, acima dos 60%, tanto no número de municípios como no de províncias – estas últimas são as unidades administrativas hierarquicamente superiores aos municípios. A supressão de autarquias foi ainda maior no Reino Unido e na Alemanha – aliás, a reforma administrativa alemã abrange os próprios Länder (i.e., os Estados federados) –, para nem realçar a razia vivida na Islândia e na Suécia. Recentemente, a Itália também respondeu aos sérios avisos do tempo.

34. Na Itália, o plano de austeridade adotado em 2012 implicou igualmente uma profunda reorganização administrativa. Duas diferenças abissais têm contudo de ser identificadas entre as reformas administrativas feitas na Itália – a cujo território pertencem as nem sempre bem‑afamadas regiões da Campânia, da Calábria e sobretudo da Sicília – e no pacato e conservador Portugal. Enquanto na Península Itálica se procurou antever as medidas para que o país se livrasse da amargura do pedido de resgate às autoridades internacionais – para o propósito pouco importa se no futuro o pedido será ou não inevitável (tal como não importa se o nosso País abraçará ou não o segundo resgate, logo após terminar a primeiro) –, aqui na parte ocidental da Península Ibérica não houve uma semelhante orgulhosa e ambiciosa visão preventiva mas sim uma frouxa e conformada atitude reativa, já que só nos decidimos pela tímida e maquilhada reforma autárquica (após o pedido de resgate e) em plena etapa de concretização urgente dos programas de austeridade definidos com a troika.

35.   A outra diferença de fundo prende‑se com o âmbito da reforma num e noutro país: por lá, foi fraturante; por cá, foi paliativa. Em Portugal, a reforma cingiu‑se aos inócuos regatos das freguesias, isentando e absolvendo o labiríntico caudal de desperdícios e ineficiências dos municípios. Em Itália, o processo foi ao contrário: começou‑se logo pelas provincias – que, na nossa terminologia, poderão ser equiparáveis aos distritos. (As desativadas províncias portuguesas corresponderão às regiones italianas.) Em 2012, o parlamento italiano aprovou a legislação cuja concretização se resume à supressão de 54% das provincias. Tal medida entrou em vigor em janeiro de 2013, podendo aplicar‑se a prorrogação de um ano no caso das cidades metropolitanas que substituirão as provincias com grandes centros urbanos. A segunda fase da reforma italiana envolverá os comuni (que equivalem aos concelhos ou municípios portugueses) – alguns comuni dividem‑se ainda em frazionis (logo, semelhantes às nossas freguesias) –, e consistirá no desaparecimento da autonomia administrativa das localidades com menos habitantes, que se agregarão aos comuni mais populosos.

F. Notas finais

36.  O municipalismo vigente é comprovadamente anacrónico, apenas compreensível na esfera da defesa de valores e interesses que não o bem público. Não tem havido uma gota de firme vontade e de verdadeira coragem para enfrentá‑lo, tal a ininteligível força suprema que possui. Metaforicamente pode defender‑se que o nosso municipalismo constitui o produto transgénico da democracia, um subestado nacional onde funcionam regras democráticas politicamente transformadas. Os custos que a permanência dos atuais municípios acarreta são injustificados, tanto sob a óptica da equidade como do ponto de vista da eficiência, e por isso desconformes com as medidas de austeridade que têm perpassado quase todos os setores nacionais. Para proteger um grupo minoritário sacrifica‑se o benefício e a utilidade da maioria – os contribuintes e as populações locais.

37.  Não se protege a virtude autárquica usando ardilosamente o argumento que o poder local substitui‑se muitas vezes ao poder central – ainda que, em regra, as decisões para a resolução dos problemas sejam tomadas, a montante, pelos ministérios. Apesar da validade desse argumento, a melhor forma de defender e valorizar o poder local é ser‑se suficientemente ambicioso e audaz para procurar alcançar resultados melhores e soluções que, em substância, sejam mais úteis para as populações e mais racionais para os contribuintes. Prestigia‑se a vontade dos povos não através de um vão e formal número de municípios, mas antes com a proximidade dos serviços e das infraestruturas que as populações dispõem, suficientes para terem uma boa qualidade de vida, bem como com o aprofundamento da democracia participativa. Para que os portugueses decifrem e ajuízem corretamente as intenções dos autarcas, terão de estar cientes dos dois vetores efetivos que devem nortear a reorganização dos municípios, a saber: a otimização dos recursos despendidos com o funcionamento das câmaras municipais, beneficiando do efeito de escala que a agregação de municípios proporciona; e a canalização, para os serviços e as infraestruturas públicos locais e regionais, de grande parte dos ganhos de estrutura extraídos dessa otimização, contribuindo assim para a consolidação da relação de proximidade e da descentralização do poder.

38.   Evocar o passado e a tradição para defender o atual mapa administrativo constitui um sofisma. Já há muitos séculos cessou o papel do poder municipal na regulação das relações sociais, quando o povo ansiava que os monarcas lhe concedessem forais para diminuir a sua dependência face à fidalguia. O que importa é a função aglutinadora exercida pelos municípios no âmbito da relação de proximidade do Estado com as populações, e não o número de municípios em si. Mal do povo do séc. XXI que dependesse do número de municípios para alcançar os objetivos de defesa incessante dos seus legítimos interesses e de preservação da história e da cultura. Estes objetivos são genuínos, e como tal para a sua concretização é prescindível a propaganda política inconsistente, mandatada por apetites corporativos legalmente branqueados.

39.  A reforma administrativa do território português tem de ser transversal. É necessário ousadia; trabalhar com vários cenários e escolher o melhor para o País, mesmo que para tanto haja que repensar e equacionar a base e os conceitos do sistema vigente. Tem‑se a consciente noção que não há soluções ótimas, e que qualquer proposta será alvo de severas críticas, por mais ou menos válidas que estas sejam. No entanto, deve estar permanentemente presente a isenta perspetiva para reconhecer que uma das mais imperfeitas soluções consiste nas medidas avulsas de índole quase paroquial que brotaram da Lei nº 22/2012. Lamentavelmente começou‑se pelo fim: pelas freguesias. Estas constituem, por definição, os elementos atómicos do Estado, instituições democráticas que deveriam ser protegidas e fomentadas, pois elas são, em substância, a condição necessária e quase suficiente para a existência do poder local – tal não sucede com a mesma acuidade em relação aos concelhos, desde logo porque estes devem a sua existência ao papel exercido pelas freguesias. O legislador atribuiu às freguesias o papel de meros figurantes; e com isso, embora involuntariamente, realçou ainda mais os municípios, reservando‑lhes a função de atores, quando deveria ser o oposto.

40.   A reformulação da administração do território é uma das cruzadas cívicas que temos em mãos, e por isso constitui um desígnio nacional. Até agora tem preponderado o primado dos concelhos, por razões marcadamente abstratas e transcendentes para a esmagadora parte dos portugueses. Ficará na memória eterna do povo quem tiver a habilidade invulgar para desamarrar o País do passado e impor um novo rumo para a reforma administrativa do território. À falta de debate político – pois já se provou que será impossível resultar daí algo minimamente aceitável –, é hora de abrir um grande debate público. Apenas as pessoas sensatas e enquadradas com a força do tempo conseguem mudar de opinião e reconhecem que nada é eterno. A Nação convoca, face ao exposto, os que não têm pejo de pensar diferente do pensavam ontem, e que conseguem encarar humildemente o futuro sem o receio da mudança.

30 de setembro de 2013

Anexo (a que se refere o ponto 30)

(1)    Este trabalho contou com os contributos singularmente pertinentes e acutilantes do Paulo J.S. Barata, bem como com a qualidade superior das observações tecidas pelo Eurico Pedrosa, Mário de Jesus e Mário Feliciano.

(2)    FRES - Fórum de Reflexão Económica e Social.